一切向上看－－評陳德昇〈蘇南地方治理與政府職能變遷〉

(2008/12/30 00:32)

(●作者曾建元，苗縣竹南人，台大國家發展研究所法學博士，中華大學行政管理學系助理教授。本文為NOWnews.com網友投稿，言論不代表本報立場。)

曾建元

這篇文章討論的主題很重要，蘇南的地方治理在台商的口碑是普遍不錯的，很多人都知道，有什麼大小問題，可以座機、手機直通地方黨政領導，馬上處理，馬上解決，一點也不官僚，我們台灣雖然號稱民主，但政府卻很難做到這點，所以很多台商就此而認為中國大陸政府的施政是十分有效率的。

我去年到過廣東省汕頭，汕頭地方對台商的服務也不錯，我看到他們為了照顧員工，在當地蓋學校或住宅，並且造橋鋪路，樹立企業良好形象。我去年到汕頭大學出席會議，在計程車上就老聽外省來的司機在罵政府和當地人，說怎知作為最早開放的經濟特區，汕頭的經濟發展卻一直未見起色，廠商紛紛外移，外人越來越少，讓他們賺不到錢。一路上只見塵土飛揚，垃圾亂丟，司機不是數落政府貪腐，就是說當地民風剽悍，沒有公德心。同樣是台商和民間對地方政府的評價，蘇南似乎沒有汕頭那麼誇張，但陳教授論文的主題其實也是在揭露此一現象，儘管是全國首善的蘇南地區。

政府成立的目的是為了提供人民最好的公共服務，但我們知道，政府的職能是有其侷限的，有限的人力不可能完全照顧好所有的公共事務，所以要提供好的公共服務，一定需要政府和民間的相互配合才有可能奏功。我注意到陳教授在論文中提到的一個資料，二零零五年蘇州的國民生產總額居全大陸各城市第四名，工業總產值居第二，實際吸引外資規模居首，然而卻和蘇州人均收入並沒有成正比，許多有關居民生活水準的經濟指標，顯示處於東部最發達地區的蘇州，還比不上處於內陸的成都，甚至連重慶市常務副市長黃奇帆都指陳蘇州是「只長骨頭不長肉」，如陳教授所言，這種偏好高速增長與外資吸收的政策取向，並無法藏富於民。我沒有證據說，勞動人民的剩餘勞動價值跑到哪裡去了，我相信蘇南地區的黨政官員是非常盡心盡力於地方管理的，特別是涉外商部門之表現，但為什麼人民享受不到他們應有的勞動成果？這麼有錢的地方政府，為什麼其所提供的公共服務，以及人民的生活水準，相較於其他大陸城市，竟然有其明顯不足的地方？

原因很簡單，那是一個共產國家，而且是一個擁有現代化高度科技管理技術的專制國家，中國大陸黨政部門高層，將黨政首長吸引外資的經濟表現，作為考核政績和決定人事升遷的重要指標，以作為晉升與政績評量的主要依據，所以有志於仕途的地方黨政官員，自然必須扮演買辦角色，將全部精力投注於服務外資，只是蘇南地方六朝金粉的深厚文化底蘊，使其地方官員無不受到傳統「為官一任，造福四方」的使命感的感召，所以整體施政表現在中國大陸各省區尚稱名列前茅。這一點，就與民主的台灣有所不同，《天下》雜誌所做台灣全國幸福縣市調查，則是以人民的幸福感作為政府首長施政重要的評比依據，地方施政如果不能把如何滿足人民的需求擺在第一位，地方首長的政治生命大概就要宣告告一段落了。這就是蘇南地區政府在人民照顧的表現不佳的根本原因。只有國家，沒有民間社會，能力有限的國家，完全得不到來自民間社會的共同參與和監督、支持。

不過，就像我所說的汕頭一般，台商在蘇南地區，也造橋鋪路，地方政府服務的不足由台商補足。台商願意承擔這些角色，主要是因為台商依靠政商利益共同體的關係在當地賺取大量超額利潤，不能不透過參與公共治理的方式來善盡企業社會責任，避免在當地出現台商剝削勞動者的指控，以維持勞資和社會和諧。台商的地方治理參與對於中國大陸地方政府施政的影響，曾經有過關於昆山台商的研究，證實了其具有正面的影響。

對於本論文，只有一點意見提出。企業家政府（entrepreneurial government）的概念，在公共行政管理當中，通常是指政府施政借鑑企業管理的技術，以降低行政成本，提高行政效率，減輕人民租稅負擔。但這一概念運用在中國大陸研究，容易讓人產生誤解，以為是指服務於企業家的政府，──雖然政企共生的實際現象可能是如此。我建議改為逐利性政府，並且重新界定其內涵。再者，公共行政管理學界所理解的地方治理（Local governance），也和本文研究對象的情況有所差異。通常，「治理」係指政府和民間共同進行的公共管理和服務，而本論文則已經明白地告訴讀者，蘇南地區，乃至於整個中國大陸，社會中介組織的力量是極其薄弱的，一個完全官本位的非民主政體，怎麼可能有民間社會力量參與治理的空間？故而是不是用中性的「地方管理」或「地方統治」來取代具有特定價值意涵的「地方治理」會更好一點？

※　本文原為作者在國立政治大學國際關係研究中心中國經濟社會研究所二零零八年十一月八日假該中心國際會議廳舉辦之《兩岸治理與公共政策》學術研討會上的發言，由主辦單位整理初稿。

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