名家論壇》宋承恩/美國隊長帶頭反霸凌 南海棋局2020

文/宋承恩-2020-09-06 16:11:36
▲美國國務卿蓬佩奧7月13日發表聲明,指中國在南海的主張不合法,強調美方支持南海航行自由。(圖/翻攝自 US Navy )
新一波的交鋒

針對馬來西亞於2019年底向聯合國大陸礁層委員會( CLCS )提出的照會,各國就南海水域權利,進行了另一場交鋒。

中國在 2020 年 8 月 7 日的照會中,主張「中國對包括南沙群島在內的南海諸島擁有主權。中國南海諸島擁有內水、領海、鄰接區、專屬經濟海域和大陸礁層。中國在南海擁有歷史性權利。中國的上述主權和權益是在長期的歷史實踐中形成的,符合包括《聯合國憲章》和《聯合國海洋法公約》(簡稱《公約》)在內的國際法。」

就此,其他國家一致反對,各國的回應主軸為:

一、中國的主張不合法:例如,越南即「反對任何逾越《公約》限制外的南海海洋主張,包含歷史性權利。」

二、中國所主張的權利不能產生法律效果:例如,澳洲「拒絕中國不符合《公約》之任何主張,特別是基線、海洋區域與各類型島嶼的海洋主張」;馬來西亞「拒絕中國有關南海九段線內海洋區域的歷史性權利或其他主權權利或管轄,其主張均違反《公約》與沒有法律效果。」

三、中國水域主張所衍生的效果不能被接受。美國即認為「中國在南海提出如此廣泛的海洋主張,意在限制各國享有的權利和自由,包括航行權利和自由。這些主張超出了中國在國際法下可主張的權利。」

《南海仲裁判斷》是為合法性一錘定音

這些最新一波的外交照會,給人似曾相識之感。早在 2009 年,相關國家就曾在 CLCS 進行過一番交鋒。當時,中國在其照會中附上「南海九條斷續線」的地圖,並主張其對相關海域及其海床和底土享有「主權權利和管轄權」。這是中國神祕的「九段線」主張第一次出現在國際文書。就此,越南、菲律賓及印尼皆認為中國的主張不合法。美國亦發反對照會,認為南海之海域主張,應符合國際法,依據《公約》或由對島礁之正當主張衍生而來。

▲中國主張的「九段線」,佔南海逾8成海域,國際仲裁庭2016年判決其不合法。(圖/作者提供)
其後,隨著 2013 年中國與菲律賓海巡在黃岩島( Scarborough )的護漁對峙加劇情勢,菲律賓於該年底單方訴請依《公約》附件柒成立仲裁庭,依法判決其與中國的爭端。經過近三年的密集審理,仲裁庭於 2016 年 7 月作成實體判決,認為: 1. 中國所主張的「歷史性權利」不符合國際法; 2. 南海所有島礁都不具備《公約》的「島嶼」( islands )地位,不能據以主張超過12浬的海域權利; 3. 中國在南海所從事的抽砂填海造地,違反其保護海洋環境之義務;4. 中國對菲律賓漁民的干預騷擾違反國際法。

《南海仲裁判斷》是論理細密,考慮周詳的判決,絕非如中國所言,是出於政治動機的決定或是「廢紙」。判決主旨為中國南海主張與活動的合法性定調。

蓬佩奧南海聲明開啟後續行動

由於《南海仲裁判斷》內容全然不利於中國,出爐後中國刻意打壓其能見度。最明顯的是當時新當選的菲律賓總統杜特蒂( Rodrigo Duterte ),採取與中國友善的態度,希望藉確保其漁業及共同開發的利益,而不是依判決採取強硬立場。中國對東協國家亦採取個別擊破的方法,致使東協無法在南海上採取共同立場。澳洲、美國亦只是強調《南海仲裁判斷》為最終且有拘束力的判決,敦促中國遵守國際法,避免直指中國「違法」。

同時,中國並未放緩填海造島的行動,且逐步實施實質控制南海的大計。習近平 2015年 造訪白宮時,親口答應歐巴馬,中國不會在南海進行軍事化。言猶在耳,空拍照清楚顯示中國在島礁上建設跑道、機堡,佈署軍事設施並派戰機進駐,失信於美國。至中國在三沙市劃設南沙、西沙二行政區,其實際控制南海的工作已大致完成,並積極準備劃設南海防空識別區。

隨著中國無視國際法的行動加劇,其他國家的態度也有所轉變。2020 年 6 月 26 日東協( ASEAN )國家第 26 次高峰會通過一致性宣言,對在南海的填海造地及衝突事件表達關切,並重申《公約》為海域主張與利益的基礎、各國應依《公約》和平解決爭端、拒絕軍事化並自我節制,為近年來僅見。

但真正開啟改變的,是美國國務卿蓬佩奧( Mike Pompeo )  7 月 13 日在《南海仲裁判斷》4 周年的時機發表聲明,直指中國在南海沒權利,且其對幾乎整個南海的水域主張不合法;以實力控制逼迫他國接受( might makes right )的作法不合法;對周邊國家的霸凌行動不合法並具體指出中國對其他國家的騷擾事件,已暗示將採取反制措施。並稱「世界不會允許北京將南海當成其海上禁臠;美國將與其東南亞盟邦站在一起,保護其對海域資源的主權權利」。次日,國務院亞太助卿史達偉( David Stilwell )在演講中更清楚的批評中國的霸凌行為,並指出中國未來的操作方向,同時表示美方不排除制裁幫助中國遂行其惡意行為的國有企業。

▲美國國務卿蓬佩奧7月13日發表聲明,代表美方對中國南海問題的態度。(圖/作者提供)
在蓬佩奧的聲明之後,其他國家陸續跟進。澳洲駐聯合國代表團 7 月 25 日發表聲明,拒絕承認中國對南海的主權;8 月 26 日菲律賓外長陸辛說,菲律賓的海軍在南海遭受中國的攻擊,菲律賓將訴諸《美菲共同防禦條約》,向美國求援。

但最關鍵的,還是美國自己的行動。同樣在 8 月 26 日,美國商務部工業暨安全局( Bureau of Industry and Security )以在南海進行填島造陸及軍事化島礁等惡意活動,危害美國國家安全利益為由,將 24 間中國企業加入「貿易黑名單」(實體清單)當中,同時,對這些企業的管理人員及其直系親屬實施禁止入境的制裁。被制裁的對象以 「中國交通建設公司」( CCCC,中交建)旗下子公司為主。中交建也是「一帶一路」計畫的頭號承包者,旗下子公司在全球從事貪腐、金融掠奪、環境破壞,惡名昭彰。美國指責其為遂行中國擴張主義的工具。

美國的制裁行動,固然是美中對抗全面升級下,自新疆、香港制裁之後,以在南海進行惡意活動為由,所祭出的制裁,但同時也是前述國務院亞太助卿史達偉演講中所預告。同一場演講中,史達偉也點名中國海洋石油集團(中海油)有如英國殖民時期的東印度公司,它們派出鑽油台、調查船和漁船到南海,充當威嚇其他國家的工具。因此,美國以南海擴大對中國國企的制裁,是極有可能的。史達偉同時也警示東南亞各國中國向來搭配給予共同開發的利誘,對其個別擊破的手法。因此,在美國的號召下,東協各國例如在《南海行為準則》的協商上,採取同一立場,更加團結對抗中國,也是可預期的。

美國的強硬也不僅在法律及外交方面。軍事上,美軍在 7 月,少見的在南海舉行「雷根號」、「尼米茲號」雙航空母艦演習,並數度派遣 EP-3、 P-8A 等各型電偵機、B-1、B-52H 轟炸機不定期巡弋南海,傳遞維持南海安全與和平的訊號。美軍所施加的軍事壓力,中國明顯感受到了。南華早報報導,中國方面呼籲南海及台海地區解放軍、美軍和台軍都應該恪守不開第一槍的原則」,避免擦槍走火。只是近來,南海軍事衝突的可能似被台海急遽升高的緊張態勢所掩蓋。

周邊國家於中國不遵守國際法,威脅利誘實質控制南海的行為,已忍無可忍。在美國全面升高與中國的衝突之下,緊張的態勢應會持續。至於中國是否會採取較彈性的作法,改變其在南海的行為,讓南海在自由開放與利益共享的基礎上,達成可長久維繫的和平?則必須由國際與美國、中國國內情勢的更進一步演變,密切觀察。

●作者作者:宋承恩/經民連主權組召集人、牛津大學國際法博士候選人

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