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早在《港區國安法》通過之前，香港政府即已因新型冠狀肺炎疫情的爆發，而由行政長官會同行政會議根據《預防及控制疾病條例》第8條，於3月底訂定《預防及控制疾病（規定及指示）（業務及處所）規例》及《預防及控制疾病（禁止羣組聚集）規例》，頒布限聚令，禁止香港人民在室內或戶外公眾地方進行羣組聚集。限聚令的頒布，使港府取得禁止泛民主派舉辦示威活動的正當名義，形同提前展開維護國家安全或政權穩定的部署，因而得以在北京發動國安立法，悍然不顧《香港基本法》第23條應由香港自行立法維護中華人民共和國國家安全的規定，泛民主派和750萬香港人民無力回天，只能眼睜睜地看著紅色幽靈全面佔領香港。
中華人民共和國要實現2019年11月中國共產黨第十九屆中央委員會第4次全體委員會議《中共中央關於堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》中宣稱對香港的全面管治權，強化「一國」內部的關係，《港區國安法》正提供了全方位的政策工具。該法徹底突破了《香港基本法》第23條的約束，將國家安全行為列入國家行為而不受香港法律的管轄。
中華人民共和國在香港的國家安全行為，係由《港區國安法》創設的機構中央人民政府駐香港特別行政區維護國家安全公署來行使。駐港國安公署並不是國家安全部的派出機構，而是直屬於中央人民政府，因此不屬於《香港基本法》第22條規定應遵守香港特別行政區法律的中央各部門、各省、自治區、直轄市在香港特別行政區設立的一切機構，《香港基本法》第19條第3款規定：「香港特別行政區法院對國防、外交等國家行為無管轄權」，《港區國安法》第60條亦規定，駐港國安公署及其人員執行職務的行為不受香港特別行政區管轄，職是之故，駐港國安公署及其人員執行職務如有涉嫌違反香港法律的情形，案件的司法管轄權屬於中國大陸内地，換言之，駐港國安公署及其人員在香港乃享有治外法權。
駐港國安公署就香港的國安事務，平日並不直接進行管轄，而是由駐港國安公署主任以國家安全事務顧問身分為香港特區維護國家安全委員會提供行政指導和諮詢意見，並由駐港國安公署與香港國安委間之協調機制負責指導與監督香港國安委的施政。《港區國安法》訂定了香港原本不存在的四宗國安犯罪：分裂國家罪、顛覆國家政權罪、恐怖活動罪、勾結外國或者境外勢力危害國家安全罪，因而實施初期階段的工作重點，就是取締和制止香港延續自國安立法前的國安犯罪行為，以便及早完成政治整肅，為此而在警務處新設國家安全處，負責偵查國安犯罪；律政司，負責國安案件之檢控起訴；國安特種法庭，由特首指定中華人民共和國籍香港法官組成合議庭負責國安案件之審判。警務處國安處設有國安處舉報熱線，鼓勵香港人民舉報國安犯罪。
目前已有上百位香港泛民主派人士遭指控違反《港區國安法》而被捕或入獄，2020年12月，眾志三子黃之鋒、周庭、林朗彥遭定罪而服刑，宣判不到一週，香港警方拘捕前立法會議員梁國雄、胡志偉、朱凱迪，以及民間人權陣線召集人陳皓桓等8人，接著逮捕壹傳媒集團創辦人黎智英、營運總裁周達權、行政總裁黃偉強；《港區國安法》更增強了香港政府以普通刑法《刑事罪行條例》未經批准集結罪名義追訴反送中運動領導者和參與者的信心，香港民主黨前主席李柱銘、香港市民支援愛國民主運動聯合會主席李卓人、副主席何俊仁等都因此一罪名而被告。以反送中和六四參與者之眾，香港人懷璧其罪，人人自危；人民力量黨副主席譚得志被以《刑事罪行條例》第10條發表煽動文字罪名逮捕，港府指控其煽動人民仇恨政府，這是標準的以言治罪，也是香港政府在《港區國安法》通過後才敢有的做法。這也讓人們對於香港刑法的苛刻感到驚訝，殊不知，香港刑法原本就帶有濃厚的殖民地性格，這種維持香港現狀的一國兩制，才是中國殖民體制所歡迎的。
國安部署的另一個重點，則為泛民主派議員、政黨、媒體和社會外圍組織，此在清除一切妨礙香港國安的政治和社會力量。中國共產黨十九屆5中全會於2020年11月通過的《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》中即針對香港形勢明確指出，「保持香港長期繁榮穩定，支持特別行政區鞏固提升競爭優勢，支持香港更好融入國家發展大局」，「保持」一詞暗示了中國共產黨對香港所謂由亂轉治歷史新起點的堅強意志，同一時間，第十三屆全國人大常委會亦通過了香港政府轉請國務院提請審議的《關於香港特別行政區立法會議員資格問題的決定》，授權香港政府有權認定立法會議員違反《港區國安法》而褫奪其議員資格，此目的即以立法會議員為切入點，對泛民主派和香港政治形勢展開整頓，立法會泛民主派議員楊岳橋、郭榮鏗、郭家麒以及梁繼昌，在決定一通過之後應聲中箭落馬，其餘15名民主派議員於次日由香港民主黨主席胡志偉領銜，宣布自2020年12月1日起全部辭職。
事實上，2016年11月第十二屆人大常委會就《香港基本法》第104條關於立法會議員等公職人員就職時須依法宣誓規定之疑義主動釋法，就已經賦予香港政府就未依香港《宣誓及聲明條例》宣誓的香港立法會議員褫奪其資格的權力，當時即有青年新政政團議員梁頌恆、游蕙禎因為宣誓不誠遭到解任；2020年7月30日，香港選舉主任再依《選舉管理委員會（選舉程序）（立法會）規例》之規定，以擬參選人無意真誠依《立法會條例》第40條第1項b款之規定，表明會擁護《基本法》和保證效忠香港特別行政區為由，取消了泛民主派郭榮鏗、楊岳橋、郭家麒、鄭達鴻、岑敖暉、黃之鋒、鄭錦滿、袁嘉蔚、何桂藍、劉頴匡、梁繼昌及梁晃維等12人的候選資格，而且宣稱不排除更多人被選舉主任決定提名無效。選舉主任的審查並非依照當事人的聲明內容，而是根據其以往的言行判斷其是否真誠擁護《基本法》和效忠香港特區。在民主國家，參政權是基本人權，國家亦保障參選者的言論自由和良心自由，香港以選舉行政機關剝奪公民的參政權，也根本違反了法律保留原則和比例原則，而這一荒唐悖理的行徑，正是應《港區國安法》的實施而出現。
泛民主派政黨、社會運動團體和各式媒體如果受到如此這般的國安審查，諒皆難逃被指控違反《港區國安法》的命運，主張獨立的香港復興會和主張自決的香港眾志政團業已自行宣布解散；香港市民支援愛國民主運動聯合會亦已遭北京御用學者撰文警告而岌岌可危，且舉辦六四紀念集會已被控未經批准集結罪；《壹傳媒》高層受難之外，香港有線寬頻人事改組，停播爭議節目，為融入粵港澳大灣區市場而自我言論審查，向中看齊，都在在香港新聞媒體環境的持續惡化，急速探底。不過，釜底抽薪對付泛民主派的作法，並不止於褫奪其參政權，因為他們在香港社會仍具有高度的政治聲望，所以《港區國安法》的四宗罪追訴和對被告定罪與監禁，便是徹底消滅其政治影響力的最有效手段。2021年1月6日香港政府針對民主派「民主派35+公民投票」初選計劃和杯葛林鄭月娥政府計劃對53名泛民主派人士發動港版美麗島國安大捕抓，被捕人士包括了學者戴耀廷、民主動力正、副召集人趙家賢、鍾錦麟、司庫關尚義（John Clancey）和吳政亨，以及胡志偉、楊岳橋、陳志全、梁國雄等多個民主派政黨正、副主席，警方更搜查了《立場新聞》、《獨立媒體》、《香港蘋果日報》等媒體，以及負責初選技術工作的香港民意研究所，接下來，極有可能再有幾波逮捕泛民主派的行動，務求斬草除根。
2020年7月香港政府康樂及文化事務署所屬公共圖書館覆檢館藏，移除違反《港區國安法》的著作九種，包括黃之鋒的《我不是英雄》及《我不是細路：十八前後》；陳雲的《香港城邦論》、《香港城邦論2》、《城邦主權論》、《香港保衞戰》、《香港遺民論》、《身土不二》；陳淑莊的《邊走邊吃邊抗爭》等，這是另類的禁書措施；專門出版政治八卦書的明鏡出版社撤出香港，而香港出版業早就對圖書出版進行自我審查了，這一方面是2015年銅鑼灣書店和巨流傳媒有限公司可能因即將出版習近平的八卦書而導致董事與員工全數遭到國安人員跨國和越境綁架事件的影響，另一方面則是因為中央人民政府駐香港特別行政區聯絡辦公室通過全資控股的新文化事業（香港）發展有限公司掌控的香港聯合出版集團以及香港聯合書刊物流有限公司，壟斷了香港八成的圖書出版與發行，通不過聯合書刊物流篩檢的圖書雜誌幾乎無法在香港上架販售。所以香港的自由出版環境已經氣若游絲了。
香港的淪陷，最終要在教育領域完成對香港下一個世代的洗腦。另一個整頓的對象，就是教育機構。香港高級中學學生必修《通識教育》，2019年8月至9月，反送中時期，《人民日報》曾經批評《通識》是「毒教材」煽動反中，香港政府隨即推出「教科書自願送審」計畫，加強對《通識》參考教材的監管。11月發布之《中共中央十九屆4中全會決定》宣告要加強對香港、澳門社會特別是公職人員和青少年的憲法和《基本法》教育、國情教育、中國歷史和中華文化教育，以增強香港、澳門同胞國家意識和愛國精神。《港區國安法》通過後，教育局即通告全港學校，將要推動「國安教育」。2020年度《通識教育》教科書審查，教育局長楊潤雄公開指稱香港無三權分立，三權分立相關內容即在教科書中遭到刪除，1989年六四事件的內容也一併遭到刪除。可以預見，日後審查會更嚴格，形同政治公然干涉教育。大學教育的淪陷則以佔中被囚九子中的戴耀廷和邵家臻分別於2020年7月底被香港大學法律學系以及浸會大學社會工作學系解聘為指標，這是對自由派學者的整肅，目的在形成寒蟬效應。11月，中文大學舉行畢業典禮，上百學生進行反《港區國安法》校內遊行並聲援海上偷渡臺灣失敗被關押在廣東省深圳市的12名香港青年，事後有包括觀塘區議員陳易舜及西貢區議員李嘉睿等8名中大校友與學生被捕。這一波逮捕行動，無視於大學自治，明顯在警告學生和大學當局。12月中大關閉中國研究服務中心，該中心以無產階級中國文化大革命的史料收藏聞名於世，另也有豐富的中國獨立紀錄片收藏，加以自由學風，被譽為中國研究的麥加（Makkah Al-Mukarramah）。但中大和該中心的自由化學風與研究成果，被認為有損黨國形象，自然不容繼續存在。
中華人民共和國應當早就認知到，《港區國安法》一旦強行通過，香港內地化的結果，必將使香港的獨特性取消，從而可能掐死香港社會的生命力，使東方之珠從此蒙塵，成為傳說。儘管如此，中華人民共和國仍然全力對港進行整肅，無非就是因為在戰略價值選擇上，要以焦土政策清理香港，一則不讓香港成為境外敵對勢力顛覆中華人民共和國政權的據點，另一則是在鞏固中國共產黨政權和維護香港自治繁榮的價值判斷上選擇了前者，而不惜犧牲後者，所以對中華人民共和國而言，就算被斷絕了與美國的貿易往來，自恃有內陸廣大市場和消費人口的支持，再加上與第三國的貿易關係，中國大陸對外經濟前景短期就算黯淡，中國大陸經濟在內循環的帶動下也不可能因此傷筋挫骨，而就此停擺，一蹶不起。換言之， 任何不利益的預期，都是中華人民共和國願意承擔的風險。
中國後續治港工作部署，實施情況、面臨問題及後續影響
中華人民共和國除了持續和不斷升高的在政治上對泛民主派人士的整肅外，2020年12月18日，香港政府依《香港基本法》第104條規定：「香港特別行政區行政長官、主要官員、行政會議成員、立法會議員、各級法院法官和其他司法人員在就職時必須依法宣誓擁護中華人民共和國香港特別行政區基本法，效忠中華人民共和國香港特別行政區」，針對《港區國安法》通過後的狀況，要求官員再行宣誓。這一宣誓的意義，在於要求官員表態效忠《港區國安法》，也在警告未來的政治整肅對象不排除朝向政府內部，而違反誓詞的認定和解職的方式，也將比照立法會議員，由香港政府國安委做成認定，交由特首宣布免職。誠然，這只會讓負責政治整肅的國安部門的權力和影響力在香港進一步擴大，也讓香港政府政治立場和作為更「左」。
不過，未來最令人感到憂慮的，還是香港政府對香港社會的管制維穩作為將會延伸到非政治的領域中去。建制派立法會議員何君堯曾透露建制派議員和中央人民政府駐香港特別行政區聯絡辦公室主任兼香港國安顧問駱惠慶密會，宣稱中聯辦下指令要求建制派配合香港政府鬥倒司法、教育和社會福利界三座大山。教育界前已言之，將由教材檢查著手，未來國安教育也有可能內含於國民教育部分或完全取代現行的通識教育。社會福利界當指向非政府組織或社會公民團體，而最需留意的是司法。
雖說國安案件由特首指定香港法官審理，但因香港本地法官所受法律訓練以及對於司法獨立的信念仍與中華人民共和國內地有很大區別，簡而言之，主張香港獨立究竟屬於言論自由還是涉嫌顛覆國家政權，可能港、中兩地認知就完全不同。《港區國安法》有國安案件移轉由駐港國安公署依《中華人民共和國刑事訴訟法》程序規定審理的規定，然《中華人民共和國刑事訴訟法》是將國安案件排除在一般規範之外的，換言之，從證據取得、辯護、羈押到公開審判，國安被告的刑事訴訟人權是被嚴重剝奪的。目前香港政府正在進行大規模的國安追訴，一旦駐港國安公署不滿意香港法院的表現，或以分攤香港法院工作量為由接管國安案件，香港司法便可宣告死亡了。然以目前香港政府和特首林鄭月娥充分配合中央人民政府的情形，駐港國安公署似並無需要直接在香港大量派駐國安一線執法人員。
今年香港最重要的政治議程，就是在9月舉行的第七屆立法會議員選舉，時間也正好在7月中國共產黨慶祝建黨一百周年之後，中華人民共和國勢必要以香港立法會選舉的大獲全勝，來證明通過《港區國安法》之舉是順天應人，深受望治心切的香港人民的歡迎和擁戴，而將最有競爭實力的泛民主派候選人排除在候選名單之外，則是最能確保建制派全面勝利的方式。
《香港基本法》修法規劃與內容
《港區國安法》雖然解決了《香港基本法》第23條香港立法會未能實現國安立法的漏洞，但卻也留下了重大的法律爭議，因為依《香港基本法》第23條之規定，立法的主體是香港立法會，而非全國人大常委會。再者，中華人民共和國為了阻擋《香港基本法》規定香港人民於2007年後可以自行決定行政長官與立法會議員選舉方式的權利行使，歷年一再以全國人大常委會釋法的手段不斷增高制度性的路障，實際上係妨礙了香港人民高度自治權的實現，也有違反《香港基本法》之嫌。因而，如何填補《基本法》的立法漏洞，至少使中央的全面管治權不要牴觸《基本法》的規定，降低法律衝突，修改《基本法》的構想，便開始進入到人們的思考。
民主建港聯盟創黨主席、立法會前主席曾鈺成，是關於修改《基本法》最具政治分量的香港在地政治領袖，早在2015年，他就表態贊成研議修法，2020年3月，他接受《香港01線報》專訪，明確主張修法，他認為《基本法》的實踐中有三大矛盾，一是中港關係的緊張導致修法困難；二是對於香港應自行立法事項出現障礙時，沒有處理機制；三是對於政治改革問題，中港或中共與香港泛民主派之間沒有共識，所以他建議以修法打開政治對話空間，其途徑，是由仍然健在的《基本法》起草委員7人組成專家團帶頭，就《基本法》作研究，向中央提出修法建議，再由中央提出修改的初步構想，並在香港展開大諮詢、大辯論。他認為，可以先討論爭議性較細的條文，例如廢除行政會議，以及在《基本法》中列明中聯辦的設立及職能，進而可討論香港的違憲審查制度問題。
曾鈺成的見解，恐怕還是個人一廂情願的成分居多，《基本法》起草委員中有香港民主之父之稱的李柱銘，即涉嫌違反《港區國安法》，目前被保釋在外，試問香港建制派接受李柱銘嗎；其次，《港區國安法》已經將錯就錯了，建制派或共產黨不可能讓《港區國安法》的合法性和正當性在《基本法》修正的議程被拿出來檢討和批判；第三，全國人大常委會主動釋法已行之有年，威力無窮，加以全國人大可以在《基本法》附件三中指定全國性法律在香港的直接適用，全面管治權是否實現只在中央的一念之間；第四，《基本法》確實為實現雙普選保留了空間，雖然路上荊棘重重，但雙普選也並不是唯一的選項，除非中華人民共和國決心要香港人民對雙普選和高度自治徹底斷念，否則修法必然會重啟爭議，不利於全面管治。所以未來香港憲制的發展，最有可能的方向應當是以本地補充立法的方式，將聲請全國人大常委會釋法的程序確定下來。
綜上以觀，通過代理人統治香港，維持表面上的一國兩制，避免中華人民共和國直接遭到批判和承擔責任，在形式上維持住中華人民共和國的中立性和超然性，應當是中華人民共和國統治香港最好的策略。
●作者：曾建元／國立臺灣大學國家發展研究所法學博士、國立中央大學客家語文暨社會科學學系兼任副教授、中國問題專家
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