名家論壇》趙中麒/軍方為何奪權?緬甸政變情勢解析

文/趙中麒

2021-02-11 11:02:46|2021-02-18 09:46:12

緬甸政變
▲緬甸軍方於2月1日發動政變,首都奈比多(Naypyidaw)氣氛肅殺。(圖/美聯社/達志影像)
緬甸2月1日發生政變。軍方宣稱,去年11月大選發生嚴重舞弊,選舉委員會拒絕軍方指控,但國防軍總司令敏昂萊(Min Aung Hlaing)仍於1月27日表示,倘若憲法沒有被遵守,就應該將之廢除,即便該法是國家母法也一樣。敏昂萊的說法,引發群眾擔心軍方奪權而上街抗議。1月30日,軍方回應,敏昂萊說法被誤解,國防軍將捍衛憲法。不知是始料未及還是可以預見,2月1日新屆國會開議日,國防軍總司令敏昂萊發動政變,並指控舊屆總統溫敏(Win Myint)違反《防疫法》四處走動造成防疫漏洞、國務資政翁山蘇姬違反《進出口法》私自持有無線電對講機而雙雙被暫時拘禁。目前,由舊屆的聯邦鞏固發展黨(Union Solidarity and Development Party, USDP)第一副總統敏瑞(Myint Swe)擔任代理總統。

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在緬甸許多大城市,包括克欽邦和克倫邦等民族邦的首府,皆因政變激發群起抗議,甚至宗教團體、緬甸華人、LGBT也以自身社群名義上街表達訴求。盤踞在邊境的部分民族武裝團體,如克倫民族聯盟(Karen National Union, KNU)和撣邦重建委員會/南撣邦軍(Restoration Council of Shan State/Southern Shan Army, RCSS/SSA)則發表聲明不承認政變後的政府。

▲緬甸各地反政變示威已持續多日。(圖/美聯社/達志影像)
▲緬甸各地反政變示威已持續多日。(圖/美聯社/達志影像)
儘管不同於1962年政變和1990年大選軍方否認選舉效力後的大規模鎮壓行動,2月9日在首都奈比多(Naypyitaw)警方和群眾對峙仍導致人民傷亡,軍方也於2月10日搜索NLD總部。甚至,截至本文出刊前,消息人士指出,軍方已經開始搜捕部分NLD聯邦議會議員。不過,軍方的許多行動仍能從憲法規定找到些許正當性,此或是向來自視為國家捍衛者的軍方,算計後透過憲法包裝政變,以強化自身作為國家捍衛者的角色。

緬甸聯邦議會分為代表省/民族邦的民族院(Amyotha Hluttaw,上議院)以及代表人民的人民院(Pyithu Hluttaw,下議院)。上、下議院除了有民選議員,國防軍總司令另根據憲法第74條第1項第2款授權,提出上、下二院各25%的軍方代表議員。國會組成後,依據第60條,由民族院民選議員、人民院民選議員,以及兩院內的軍方保留席次議員組成總統選舉團,先各自推舉一位總統人選,由總統選舉團投票,得票最高者為總統,另二位則為副總統。政變前的第一副總統敏瑞的黨籍為USDP,第二副總統則為翁山蘇姬領導的全國民主聯盟(National League for Democracy, NLD)。USDP前身為軍事執政團國家和平發展委員會(State Peace and Development Council, SPDC)所組織成立,是一個有軍方背景的政黨。

▲緬甸憲法是緬甸的最高法律,現行憲法是該國第三部憲法,於2008年在公投之後頒布,軍方有憲法保障的許多權利和利益。(圖/美聯社/達志影像)
▲緬甸憲法是緬甸的最高法律,現行憲法是該國第三部憲法,於2008年在公投之後頒布,軍方有憲法保障的許多權利和利益。(圖/美聯社/達志影像)
緬甸憲法第73條第1項規定,總統因辭職、死亡、喪失行為能力或其他原因不能視事,由第一副總統代理。NLD的總統溫敏並未辭職、死亡,也沒有喪失行為能力。軍方的算盤,似乎是透過他違反法律被拘禁此一「其他原因不能視事」為由,讓屬於USDP的第一副總統代理總統。只是,軍方若認為溫敏違法事實明確,應由聯邦議會兩院中任何一院全體代表1/4提出彈劾案,並經調查屬實後,向聯邦議會議長提出彈劾,由議長宣布解除總統職務。因此,軍方拘禁總統溫敏的算盤,無論如何已經違反憲法。但弔詭的是,違反憲法拘禁總統溫敏,卻讓軍方得宣稱依憲法規定宣布緊急狀態。

憲法73條第2項要求,若總統出缺是在議會開議期間,代理總統須通知聯邦議會議長於7日內選出新總統,若議會閉會期間總統出缺,同條第5項則要求代理總統應於21日內通知聯邦議會議長並選出新總統。憲法第61條5項規定,總統空缺,新替補的總統日期至舊任總統任期屆滿為止。緬甸憲法沒有規定,任期未達幾日以上,無須選出新任總統,只要由代理總統代理至舊任總統任期結束即可。但2月1日是聯邦議會新屆議員開議日,也是新舊屆議員權力交接日,不可能當日即行選舉替補總統,讓新選出的替補總統僅任一日。至於新屆聯邦議會議員,去年11月的大選,NLD囊括聯邦議會上、下兩院超過近六成席次而為議會最大黨,但軍方稍早已宣稱聯邦選舉委員會選舉舞弊,不遵守憲法,此一指控挑戰了新一屆國會的合法性與正當性。

為了避免新屆聯邦議會的NLD議員以人數優勢選出NLD總統,再同時推選翁山蘇姬為國政顧問,而使軍方立刻失去主導國家大權之機,我們可以合理推斷,USDP代理總統乃在NLD總統被拘禁後,煞有介事地依照憲法宣佈緊急狀態一年。只是,憲法410條和412條屬於地區性的緊急狀態許可,限定緊急狀態實施於民族邦/省/特別行政區等地區。全國性的緊急狀態為第417條。依據該條,全國性緊急狀態必須為「出現或有充足理由相信即將出現『分裂聯邦』或『損害民族團結』或因『反叛、暴力和不當強制措施』出現,試圖奪取聯邦主權而導致主權喪失」方得為之。從目前可以得到的訊息得知,軍方指控NLD政府選舉舞弊、總統和國務資政違法,但著實難以認為這些軍方所認為的「事實」會造成分裂聯邦、損害民族團結,也無法連結為可能造成主權喪失。

▲翁山蘇姬是緬甸的國政顧問,也是民選政府實質領導人。(圖/美聯社/達志影像)
▲翁山蘇姬是緬甸的國政顧問,也是民選政府實質領導人。(圖/美聯社/達志影像)
憲法418條1項規定,緊急狀態命令發布後,所有議會的立法職權皆暫停,倘若緊急狀態期間議會任期屆滿,則視為議會自動解散。換言之,軍方拘禁舊屆總統,由舊屆代理總統發布緊急狀態的日期,也是舊屆聯邦議會任期屆滿日,聯邦議會已經依據憲法規定自動解散,加上新屆聯邦議員基於選舉舞弊此一軍方所認知的事實失去就任合法性與正當性,國家立法權頓時真空。此外,緬甸獨立後就陷入民族武裝團體和政府間內戰,迄今未止,國家隨時可能陷於主權分裂狀態,新屆聯邦議會兩院議員因為選舉舞弊失去正當性,讓一個沒有正當性的聯邦議會選出總統、籌組政府,同樣將陷國家於危難。

無論如何,無法組成一個軍方所認知的正當和合法之聯邦議會,可能造成聯邦主權分裂或喪失。如此,代理總統再依據憲法第418條1項公布緊急狀態並將代表國家主權的行政、立法和司法權移交給國防軍總司令,便順理成章。憲法第421條1項固然允許總統在緊急狀態期間將國家治理大權交由國防軍總司令,但同條亦規定,若當時聯邦議會仍在開會期間,移交國家治理大權的命令,需提交予聯邦議會正式會議,若是休會期間,則提交予總統召集的聯邦議會緊急會議。雖然憲法條文沒有寫明聯邦議會能不能否決總統的緊急狀態和權力移交命令,但依照民主政治的人民主權原則,總統的緊急狀態和權力移轉命令,應該需要民選議會追認,或起碼,必須送交議會備查。軍方此次政變,舊屆聯邦議會已然自動解散,新屆議會不具有開議的正當性與合法性,軍方自也無提交聯邦議會之義務而沒有違反憲法之虞。

▲緬甸軍事政變領袖、武裝部隊總司令敏昂來(圖/美聯社/達志影像)
▲緬甸軍事政變領袖、武裝部隊總司令敏昂來(圖/美聯社/達志影像)
儘管如此,NLD作為新屆國會最大黨,有所因應。長期關心緬甸民主發展的楊仲青告訴我,NLD和其他民主派議員於2月5日透Zoom網路會議平台召開會議,決定仍由舊任溫敏擔任總統。緬甸憲法沒有設立國務資政職位,之所以在2015年以後有此職位,是NLD首任總統丁覺向聯邦議會提出設立該職位,以讓無法擔任總統的翁山蘇姬得掌國家治理權之舉。為了使國務資政具有合法性,避免一個不屬於憲政制度的政治職位造成正當性危機,上屆聯邦議會通過效期和總統任期相同的《國務資政法》,授權翁山蘇姬合法執掌政務。2月9日,NLD復在Room網路平台召開聯邦會議,通過延長《國務資政法》效期,並同意翁山蘇姬繼續為國務資政。

緬甸憲法419條授權國防軍總司令於緊急狀態期間籌組適當機關行使行政、立法和司法權:「國防軍總司令既可親自行使立法權,也可以由包括他本人在內的機構或機關行使。行政權和司法權可移交給適當機構或機關或個人行使。」軍方政變後,確實依照憲法授權組成國家領導委員會,由敏昂萊擔任主席,並在國家領導委員會領導下,任命軍方和親軍方人士重組政府。因此,NLD駁斥緊急命令、透過網路會議平台召開聯邦議會自行確認總統和國務資政,形同告知國際,緬甸此刻有兩個政府,一個是由人民選出、具有正當性但卻因為總統和國務資政皆被軍方拘禁而無法有效行使權力的合法政府,另一則是冀圖透過保護國家、捍衛憲法包裝政變行動以取得正當性的非法政府。

值得注意的是,緬甸2008年憲法因為讓軍方在議會保留25%席次,且國防部、內政部、邊境事務部長皆無條件由軍方擔任,而被戲稱為「軍主立憲」,在此憲法架構下的緬甸政治則被稱為「規訓民主」(disciplined democracy)。但,此制度是前軍事強人丹瑞一手打造,他甚至在強烈意志主導下,先將國家權力交給USDP,再於2015年表態支持翁山蘇姬為國家實質領導人。因此,我過往於緬甸田野調查時,不只一次聽受訪者表示,軍方知道自己遲早要還政於民,但因為擔憂交權後遭清算,以及國家在缺乏軍方護衛下產生躁動的民主,乃主導設計規訓式民主。無論此種制度如何不符合我們對民主的認知,該制度都是丹瑞政治意志的展現與結晶,他恐怕無法接受此次政變對該制度可能造成的破壞。在丹瑞仍有影響力的情形下,或許這是軍方不像過去另組軍事執政團接管政府後直接廢除既有憲法,而是在形式上遵照憲法某些規定,以捍衛當前憲法為名,包裝其政變之實的原因。

▲緬甸自2011
▲緬甸自2011年登盛總統上任後,實行全面經濟改革,吸引大批外資湧入。(圖/美聯社/達志影像)
緬甸於2010年正式啟動政治改革後,西方國家解除對緬經濟制裁,開始投資緬甸。《變臉的緬甸》一書提出,「民主」本身不是緬式民主之目的,而是手段;透過規訓式民主在政治上的不完全開放,部分滿足西方國家對緬甸改革的期待,以吸引外資進入緬甸,進而改變緬甸作為聯合國最低度發展國家的汙名。總之,「追求發展」才是緬甸式規訓民主之目的。不少田野報導人也有類似觀點。更何況,緬甸許多大型企業和銀行有軍方背景,軍方許多將領的利益來自此種權貴資本主義。敏昂萊以憲法包裝政變的行動,如果引發西方國家經濟制裁或其他懲罰,不僅可能再次傷害緬甸的發展,更將直接傷及包括丹瑞在內諸多現任與退役將領的實質利益。

緬甸軍方於2月2日表重組聯邦選舉委員會,其表示將於緊急狀態一年後重新選舉,將權力交給改選後的政府。軍方的說詞,著實了無新意:1990年大選結束,NLD獲得超過九成選票,震驚當時的軍事執政團,使他們宣佈大選舞弊,將重新制憲後,再舉行公平選舉,以還政於民。目前,NLD仍能獲得大多數選民支持情形下,緊急狀態結束後的重新選舉,結果會如何,可想而知。楊仲青表示,此次政變行動後,USDP相當安靜,無法得知該黨是不願表態或在等待適當機會表態。根據社群媒體上可以搜尋到的消息,這幾天,克倫尼民族邦(Karenni State)Loikaw市的警察也加入抗議行動;仰光市政府公務員上下班有交通車,消息來源指出,不少交通車上只有個位數乘客,大多數公務員參加群眾抗議。USDP的安靜,可能是因為代理總統為USDP黨籍,故而不方便表態。不管如何,政變後的緬甸式規訓民主會更為規訓,抑或可能有其他轉機,我們或需在關切群眾抗爭的同時,觀察丹瑞與其派系以及USDP的立場與動向。

●作者:趙中麒/國立暨南國際大學東南亞學系副教授

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