初聲/空間阻「愛」 社福團體尋地的荊棘路

初聲記者陳子瑜、陳妍如、萬巧蓉、方小瑀/綜合報導

calendar_today2020-06-11 02:10:00

社福
▲台中市自閉症教育協進會成立肯納夢工場,在此服務空間進行就業輔導、職前訓練等課程。(圖/ 台中市自閉症教育協進會提供)

「擁有一個自己的服務空間是每個社福團體畢生的夢想。」台灣芒草心慈善協會提供無家者短期居住空間,然而,因資金不足遲遲無法購置房舍,只能不斷尋找租賃地點。過程中曾遇過房東違法出租,也曾突然被房東要求搬家、漲租金,對服務對象造成困擾。協會秘書長李盈姿苦笑道:「要房東佛心,願意給我們做收容據點。」



社福團體除了面臨募款困難、人力缺乏的難題,連取得一個合適的服務空間都不容易。社會中若少了社福團體,缺乏提供社福服務的角色,弱勢族群即成為社會安全網下的犧牲者,無法享有平等的生活。

錢少事多離家遠 社福機構空間難尋

社福團體服務的對象涵蓋長者、婦幼和身心障礙者等族群,為了能儘速與個案建立關係、培養對彼此的信任,社福團體大多希望能將服務空間設立在最靠近服務對象的地點。

然而,由於購地所需資金龐大,若選在交通便捷、容易觸及服務對象的地區更是筆可觀的開銷。因此缺乏金援的社福團體大多只能妥協,將服務空間設置在偏鄉或距離都市較遠的地段,導致難以近距離接觸服務對象。此外,台灣社會福利總盟秘書長孫一信也提到,社福空間的地理位置會直接影響服務對象與親屬的聯繫,「距離很遠的時候,去探望的時間也會拉長。」孫一信無奈解釋。不論是身處長照機構的長者與子女、或是被安置在身障機構的孩子與父母之間,都可能因空間距離的限制而逐漸疏離。

由於資金不夠寬裕,許多社福團體以承租代替直接購買土地,但若碰上租約到期、地址變更或屋主不續租等問題,一旦搬遷就必須重新調整人力。台中市自閉症教育協進會總幹事蔡嘉華提到,社福空間搬遷時,服務對象便得與新社工重新培養關係。然而關係的建立需要花費許多時間,蔡嘉華為難地說:「(重新適應新關係)沒那麼快啊!」

台中市自閉症教育協進會成立肯納夢工場,在此服務空間進行就業輔導、職前訓練等課程。(圖/ 台中市自閉症教育協進會提供)
服務對象性質各異 空間選擇需經通盤考量

此外,社福團體在選擇空間時,也會因服務對象的身心狀況而有不同考量。蔡嘉華以自閉症為例,因患者可能有較大的情緒波動,為了避免服務對象之間產生矛盾或衝突,「所以空間上要做區隔,最好有隔間,不然會互相干擾。」

李盈姿亦提及,由於資金不足,台灣芒草心慈善協會服務的無家者只能居住在較為擁擠的空間,「上下舖的床較容易造成紛爭,(無家者們)作息也不一樣。」狹窄的空間限縮了社福照顧的可能性,也造成社工與無家者的身心壓力。

其中,無障礙空間的設置也是選址一大考量。台灣失智症協會在承租課程及活動場地時,就曾因經費不足,只能使用缺乏電梯等無障礙設備的場地。因此若服務對象為行動不便者,就無法參加課程。台灣失智症協會副秘書長李會珍表示,這是無可奈何之下的決定,「我們盡量讓服務不要中斷,但有時還是只能捨棄一小部分人。」

釋出公有空間成解方 建置程序仍待完善

社福團體希望滿足服務對象的需求,卻難獲得適切的空間。各縣市政府亦祭出解方以完善社福服務,其一便為釋出公有房地。多數狀況下,政府先針對該公有空間規劃社福政策、實行目標,如長者及身心障礙照護等,再主動聯絡適切的社福團體、或由各社福團體競標,將公有地在一定期限內委託民間經營。然而社福團體取得公有地後,還須經四階段的檢核,內容涉及繁複的土地及建築法規,導致社福團體轉化空間不易。

公有地中,《住宅法》規範社會住宅(註1)中應保留一定空間轉作社福服務。孫一信表示,目前進駐於社會住宅的社福團體以提供日間服務為主,例如非營利幼兒園、托嬰中心、長照服務機構,與提供身障者工作場域的庇護商店等。此外,近年政府推動活化閒置公有空間,亦成為社福團體進駐的選擇之一。因台灣少子化趨勢,閒置公有空間多數為學校的空教室、校舍等,社福團體可依據《公共設施用地多目標使用辦法》,申請將該地部分轉為社福使用,再依各自需求改建。

註1:是由政府蓋房子出租給民眾、或由政府承租民間空屋,再轉租給民眾的住宅,其只租不售,租金較便宜。

找到場地就一勞永逸? 閒置空間再利用的背後成本

然而,即使政府釋出閒置空間為社福團體減輕尋覓據點的困難,仍有申請公有地及實際空間運用的後續問題待克服。大同福樂學堂日間照顧中心主任謝文蒨表示,小型協會欲提出企劃案,參與公有地競標,卻因公部門核銷程序曠日廢時,無足夠財力的社福團體恐在等待過程中面臨周轉困難,而更不敢申請服務空間。

此外,閒置空間的規劃通常由公部門執行,社福團體未必有機會參與討論,因此政府釋出的空間可能不符社福團體需求。李盈姿提到,政府釋出的部分土地較為破碎,甚至還有屋況太差、需支出大筆修繕費用等情形。高雄市政府社會局兒童及少年福利科科長何秋菊亦說明,考量建物安全,現下對於建築結構強度的要求越來越高,因而須不斷變更使用執照以符合規範,「補照可能要花一倍以上的經費。」他補充,從得標到完成立案至少須耗費八、九個月。因此即使社福團體取得閒置空間,仍得負擔修繕成本且無法立即使用。

另外,縣市政府內部對閒置空間的運用尚須經跨局處溝通,常造成分散於各單位的空間無法被有效率地分配。學邑工程技術顧問股份有限公司董事長蔡佳明指出,由一位長官領導指揮,較能順利推動閒置空間轉做社福用地。他以高雄市政府為例,主事者經市長充分授權,令各局處回報可用空間,一一評估其能否轉做社福用地後,再與相關人士協商、促成此事。此外,設立專責處理的單位亦有助於推動閒置空間再利用。台北市社會局於民國104年成立「土地緊盯小組」,平時盤點、觀察各局處釋出的空間適用於何種社福用途,再出手爭取其轉為社福用地,免除各單位難以作主而無所適從的窘境。

當敦親睦鄰成為必須 社福機構進駐社區遭反對

然而,當社福團體的服務對象是社會大眾持有負面印象的族群時,進駐容易受阻。台北市康復之友協會總幹事陳冠斌分享,協會曾在106年辦理「金南社區家園」,讓精神障礙患者脫離原環境以學習獨立生活,卻在找尋服務據點時屢屢碰壁,「(電話裡)被拒絕的比例大概有八、九成。」陳冠斌無奈地表示,協會須同時評估租金及房屋狀況,因此於六個月後才找到合適的地點。

即便是利用公有土地,也難以避免其他住戶的反對。陳冠斌提到,協會於107年4月由台北市社會局委託辦理「文林家園」,原計劃於同年7月進駐台北市興辦的社會住宅「洲美專案宅」,卻因土地產權問題以及對精神障礙者的刻板印象,遭當地居民按電鈴抗議,要求遷出。其後耗費一年時間相互溝通,直至108年9月才讓服務對象正式入住。

面對難解的鄰避效應,社福團體亦試圖找出與居民和平共處的方法。「偏見跟不瞭解都是互相相處之後才改變。」謝文蒨分享他的觀察,舊校舍改建為老人日照中心後,社區居民、家長和老師曾擔憂長者可能帶來傳染病或騷擾學童,但透過設計「老幼共學」的課綱,如在自然課合作種植園藝,便能促進彼此了解、破除歧見。

大同福樂學堂日間照顧中心的「老幼共學」課程,讓長輩在活動中獲得陪伴與活力,亦讓孩童透過與高齡者合作,認識、學習善待長者。(圖/ 謝文蒨提供)
李盈姿提及,社工會帶無家者清掃樓梯,以主動友善的舉動融入社區。居民與無家者熟悉後,遇到緊急狀況也可以立刻聯繫社工。陳冠斌則無奈回應,他認為服務對象與住民僅是一起生活,不會造成彼此困擾,「為什麼得做這些事情來博得別人的認同?」

現今雖有《身心障礙者居住服務及社區服務權益遭民眾抗爭處理注意事項》等法規,讓社福團體遭遇鄰避效應時可依法申請協助。然法條僅保障給予必要的安全措施或法律諮詢服務等,仍難以消除民眾異樣眼光,社福團體若遭抗議依然無法順利入住。陳冠斌表示,若在公宅規劃初期,事先告知居民將設置社福設施,後續抗爭也會減少。台北市社會局人民團體科科長謝宜穎進一步解釋,若居民能理解社福設施可能提供給社區的回饋,更能促成彼此雙贏。

空間建設難題未解 社福社區化難落實

社福團體難以取得適切的服務空間,不只成為其開展服務的阻礙,更可能拖慢台灣邁向社會福利國家的步伐。據衛生福利部統計,近十年,本國身心障礙者人數增加逾11萬;老年人口則增長近112萬,照護體系的負擔越發沉重,建構完善的社福體制已是燃眉之急。

日趨龐大的照護體系該如何落實服務?協助精神障礙者入住社宅的陳冠斌提出,以往社福照護多是把服務對象集中在大型機構中管理,他們被邊緣化並離開原生家庭。他認為,當代的社福趨勢是社區化,他建議讓精障者回歸社區練習自立生活,政府亦能將補助機構的經費妥善分配到鄰里中,讓社福服務與資源更貼近個人需求。

康復之友協會助精神障礙者進駐社宅家園中,盼服務對象能處在社區環境互助進步,學習獨立生活。(圖/ 陳冠斌提供)
九如鄉日間照顧服務中心社工朱玉莙也贊同社福機構走向社區化,他分享經驗,鄰近社區讓他能站在第一線服務,「就能夠接地氣,接收民眾的真實需要,並且在第一時間解決他們的問題。」

聯合國頒布《身心障礙者權利公約》(Convention on the Rights of Persons with Disabilities, CRPD),明定國家應保障身障者融入社區生活;而在106年,台灣啟動「長期照顧十年計畫2.0」政策,也以在地老化(註2)為目標。在長照2.0政策推行下,截至今年1月,全國各地共有2609間巷弄長照站(註3),平均每三個村里就有一個據點,讓民眾就近享有社福資源。然而,為推進社區化,勢必得擴充更密集的在地服務據點。當前建置社福服務空間的困境,恐導致社福資源難以深入社區。

註2:意指人老後仍在社區居住,能在自己熟悉的環境中生活,且避免隔離措施、促進人際交流。

註3:在長照2.0政策中,屬於最基礎的社區整體照護資源站,亦是社區中第一線的長照服務組織,就近提供社會參與、健康促進、共餐服務、預防及延緩失能等服務。

長照服務因受眾多,政府投注許多資源協助設立據點,但服務特殊少數個案的社福團體則難求社區化。李會珍舉失智症協會的台北市服務空間為例,他直言,服務對象只有約四成是本地人,因其他地區沒有開展此類服務,導致外縣市的個案及家屬須舟車勞頓前來參加活動課程。

除了各縣市的社福資源有落差,城鄉社福設施分布也不均。育成基金會執行長賴光蘭說明,弱勢者的照護空間向來容易被排擠到偏遠地帶,且部分民眾的刻板觀念仍認為患者應隔離在都市外,「我們只是希望每個孩子都可以走出來(離開機構),也可以回家。」孫一信無奈指出,對建商而言空間就是資本,在都市計畫區設立社福設施是「用西裝布做內褲」,因此房市會排斥這類設施。

「推展社區化時由誰來承接?政府的財政與人力應付不來,向來是養社福團體來做(服務)。」謝文蒨一語道破民間團體的必要性。台灣欲提供弱勢族群更完整的福利資源,政策亦繪出健全的社福國家藍圖。然而,政府長期仰賴民間協助開展服務,卻難解決社福團體建設服務空間的困境。若社福團體連獲得一磚一瓦都要傷透腦筋,要如何構築一個完善的社會福利國家?

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