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有三個重要的訊號讓立法院原本蓄勢待發的憲改議題突然冷卻。
首先，民進黨派系「正國會」主導下，在十月初開始連署修改增修條文前言、更動領土、廢省等的「邁向國家正常化」修憲提案，此舉雖然宣稱獲得黨內58位立委連署，但黨中央卻低調表示一切都在「討論階段」，未來將提出「黨版」，言下之意，並未對此案背書。其實此修憲提案與年初立委蔡易餘所提「兩岸人民關係條例」、「憲法增修條文前言」修正案雷同，當時也是在黨中央的施壓下，由蔡委員自行撤案，此案無異再次被蔡總統打臉。而當外界稱此為立法院長游錫堃所操排推動時，提案的陳亭妃更欲蓋彌彰地稱游對此事前並不知情，卻反讓人更嗅到派系角力的煙硝味。
其次，國慶日蔡總統的談話，內容在兩岸關係部分著墨甚深，但通篇對憲改一事卻隻字未提，反而是籌備國慶典禮的游錫堃院長在致詞時特別提到修憲。這恐怕透露出民進黨中央為何必須冷處理正國會提案的主要考量。蔡總統可能希望透過國慶談話向北京釋放對話和解的善意，以降低兩岸劍拔弩張的緊張關係，正國會此時提案時機顯然不當，不僅可能破壞蔡總統向北京伸出橄欖枝的戰略布局，甚至會被認為在玩弄兩手策略，這點在已經缺乏互信的民共關係上更容易被放大解讀。
第三，獨派大老辜寬敏在6月領銜提出的兩個制憲公投案（總統推動制定新憲法，及總統啟動憲改工程兩案），中選會於10月16日正式駁回。國會提修憲案與民間發起公投制憲這兩條路線，顯然都被蔡政府自己踩剎車，擋了下來。
雖然正國會在立法院的動作受到阻礙，但似乎沒有停止跡象。他們11月將繼續舉辦四場相關的公聽會，讓民進黨中央有些困擾；而立法院法制局「恰巧」也在10月中提出報告，指出修憲門檻過高是阻礙修憲的根本原因，似乎在正國會之外，為修憲的必要性與正當性指出另一條「明路」，然而立法院長在中間扮演何種角色，卻也引人遐想。而制憲公投受挫的領銜人也試圖提起行政訴訟與釋憲挽回。但就目前的發展觀之，修憲議題在立法院應該暫時告一段落。
憲改急凍的四個原因
除蔡政府不願在此時將憲改議題搬上檯面外，國民黨廢考監修憲派同樣也受到黨內壓力而被迫放慢了腳步。憲改議題突然降溫，理由不外下列四項：
（一）蔡總統不想在緊張的兩岸關係中更添變數
兩岸關係在蔡總統連任後更陷入僵局，加上美國不斷在南海與亞太地區大秀肌肉，台美關係增溫，刺激大陸方面在台海與南海周邊拉高武嚇程度。更動中華民國憲法本來就有高度政治性，尤其試圖動搖這部憲法的中國性與國家主權、疆域等問題，將會讓台海更形緊張，也更難尋求和解。因此雖然獨派認為蔡總統進入第二任，民進黨又繼續完全執政，是跨向獨立目標的難得機遇，但貿然削弱憲法的一中屬性，等於背離蔡總統自己對「維持現狀」的承諾，並為兩岸投下更不可測的變數。居於完全執政地位的民進黨當然對啟動修憲有較大的主動權，然而蔡總統就職演說拋出由立法院推動修憲的主張，除表態此非總統所親自主導外，更重申將依照「憲法」與「兩岸人民關係條例」來處理兩岸問題，加上勸退蔡易餘所提的激進提案，都透露出對更動憲法極度克制的訊號，若和其國慶講話一併觀之，修憲顯然非當前要務，甚至優先性更在兩岸和解之下，已非常清楚。
（二）兩黨內部都缺乏共識
民、國兩黨現在許多修憲主張猶如「七傷拳」般，但殺敵功效未見，卻可能已先自損五分；對於啟動修憲缺乏共識，恐怕更是現在兩黨修憲派孤掌難鳴的主因。
民進黨向來比國民黨更有意願推動修憲，但是民進黨內部對於是否需要觸及主權，進行大幅更動現狀的修憲或制憲，卻存在歧見。每次討論修憲總有人為爭取內部或獨派支持而拋出激進訴求，黨內務實路線者明知不可行卻不便明著反對。最近正國會與獨派的動作頻頻，卻遭黨中央壓抑，不過再次反映出其內部長期存在的矛盾。
同樣的情況也出現在國民黨內部。廢考監的主張同樣也面臨內部的反彈，包括捍衛五權憲法的黨內人士與學者，更有人主張黨團修憲提案不能牴觸黨章，而須先全代會的同意才能推動。廢考監的拋出多少參雜著短線議題操作與給執政黨難堪的策略思考，隨著杯葛考監人事同意權的落幕，這個議題也漸失民眾關注，國民黨的修憲動能也隨之消退。
（三）沒有選舉動員的需要與推波
過去幾次修憲必然伴隨著全國性的總統或立委大選，地方層級選舉通常政黨對決性較低，討論議題也更貼近民生與地方需求，為了2022的地方選舉操作修憲議題，不易喚起民眾共鳴。就算2022年仍要啟動修憲，立法院修憲提案成案後必須公報半年才進行公民複決，這個會期發動恐怕仍為時過早，要維持動能與議題溫度，難度很高。2021年底應該是更適合的時間。
（四）核心問題上難有共識
由於修憲的雙高門檻，要能出立法院大門，都少不了兩大政黨的合作，但是放眼雙方檯面上有共識的，恐怕只有下修選舉權與被選舉權年齡，即便國民黨之前曾喊出廢考監的主張，但這恐難稱為黨內共識，翻盤可能性不低。至於正國會的修憲主張，成為黨版的機會同樣不高，仍不脫內部派系相互爭奪議題主導與支持者向心的層次。
而國民黨過去一直主張限制總統權力與權責相符的憲改方向，包括恢復閣揆同意權、要求總統赴立法院報告，甚至近來新增提高憲政獨立機關人事同意權門檻等，恐怕都不是執政者所樂見的。而這些限制總統權力行使的思考，正與民眾黨近來主打制衡民進黨一黨獨大的主張遙相呼應，為在野攜手創造了許多可能性。啟動修憲促成在野結盟，對民進黨也不是太聰明的事。
瞬間點燃的火花注定稍縱即逝
根據以上三個訊號與分析，在兩黨興趣缺缺，選舉還很遙遠，時機未見成熟的時候，修憲議題注定只會冷上加冷。實際上，民眾對修憲議題的熱度始終不高，少數一頭熱的倡議者如今只不過被拉回民意的現實。蔡總統的就職演說和國民黨廢考監議題的拋出，只不過瞬間點燃了獨派對於新憲法的想像，而這個意外的火花明亮卻短暫，在政治現實下，終將迅速黯淡。
●作者：黎家維／ 國家政策研究基金會副研究員
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