網評／《南海仲裁》仲裁庭管轄權擴張及爭端和平解決分析

近年來，國際法庭或者仲裁庭在海洋爭端領域的管轄權擴張日趨明顯，這集中體現在對涉及領土爭端的海洋混合爭端擁有管轄權上。包括本次中菲南海仲裁案中Wolfrum仲裁員在內的一些學者認為，在為解決海洋爭端之必要情勢下，《聯合國海洋法公約》（簡稱“《公約》”）強制爭端解決程式對領土爭端可以變相、甚至直接地具有管轄權。

本文通過分析該種觀點的學理基礎和司法實踐，進行了如下反駁：

首先、直接對涉及領土爭端的混合爭端行使管轄權的“隱含管轄權理論”不可行。領土主權爭端與《公約》解釋和適用無關，不能進入《公約》強制爭端解決程式。即便領土主權爭端附屬于海洋爭端，通過嚴格審查“與公約解釋適用相關”的標準，該類爭端仍不能進入《公約》強制爭端解決程式。

其次、採取繞開領土主權爭端實質對海洋爭端進行裁決的“釜底抽薪式”裁決方法也同樣不可行。在中菲南海仲裁案中，菲律賓在訴求中引導仲裁庭越過中菲長期存在的領土主權爭端，而去直接裁決島礁地位以及U形線合法性等問題。但是，這種釜底抽薪式裁決方法最終也不可能跨越領土主權、海洋劃界爭端的實質。

最後、從裁決後果考量，仲裁庭裁決將會密切涉及海洋劃界和領土主權，其結果將不利於《公約》爭端解決機制未來的有效實施，亦不利於南海問題的和平解決。

一、管轄權擴張的學理及實踐分析

（一）針對領土爭端的“隱含管轄權”理論

“混合爭端”是指在海洋爭端中同時出現必須要解決的領土主權爭端。一些國際法學者認為，《公約》第287條下的四類司法機構，基於“隱含管轄權”，可以超越《公約》的限制，對於海洋爭端中同時出現的領土爭端同時具有管轄權。

涉及領土主權爭端的“隱含管轄權”宣導者之一便是本次中菲南海仲裁庭菲方的指派仲裁員Wolfrum法官。在2006年，Wolfrum法官就提出：《公約》第298（1）（a）款並沒有規定締約國可以通過任擇性例外聲明“將涉及主權的混合爭段”排除在強制程式以外，而僅僅規定該類爭端不應提交至強制調解程式。為此，根據該款的“反向解釋”，只有當一國明確聲明排除關於“涉及主權問題和其他關於大陸性或者海島性領土權利”的海洋劃界時，仲裁庭才沒有強制管轄權。換言之，在沒有類似明確聲明的情況下，仲裁庭對於同時涉及主權和海洋劃界的“混合爭端”自動擁有強制管轄權。

在2006年後，針對“混合爭端”行使管轄權的討論又再次體現在同樣是基於《公約》附件七提起的2015年查戈斯海洋保護區案（模里西斯訴英國）中。雖然仲裁庭基於本案中領土爭端與其所附屬的海洋爭端聯繫性不夠，最終裁決對的領土爭端不具有管轄權。但該案仲裁庭同時認為：當領土爭端作為與《公約》解釋和適用無關的事項，卻與《公約》解釋和適用相關的海洋爭端具有“非偶然性的聯繫”時，仲裁庭可以對其進行管轄，而管轄權依據恰是第298條第1款（a）項。

所以，查戈斯海洋保護區案中的仲裁庭將“隱含管轄權”設定了更為廣泛的屬事基礎：它把有領土爭端附屬的“混合爭端”，從海洋劃界爭端擴大到“一切海洋爭端”了。換言之，諸如島礁地位問題（《公約》第121條）、U形線法律地位問題（歷史性權利）、海洋劃界問題等等與海洋權益相關的海洋爭端，附屬的領土爭端只要被判定與這些海洋爭端“具有非偶然性聯繫”，仲裁庭就可以具有管轄權。

（二）針對領土爭端的“釜底抽薪”裁決

在查戈斯海洋保護區案中，仲裁庭在處理海洋爭端的同時，理論上必須解決作為先決問題的領土爭端。因此，仲裁庭在實踐中採取“釜底抽薪”的方法，一方面強調對領土主權事項無管轄權，一方面卻在裁決中繞過領土爭端問題轉而直接對海洋爭端進行裁決。這種繞過領土爭端而直接裁決海洋爭端的“釜底抽薪”處理方法也是仲裁庭管轄權擴張的一種體現。

值得注意的是，在查戈斯海洋保護區案Wolfrum與James Kateka的獨立意見中，兩位法官甚至指出：仲裁庭大可不必繞過領土爭端，應當直接裁決對查戈斯群島的主權事項具有管轄權。這種極端激進的作法在當時的仲裁庭中並未得到大多數仲裁員的支持。

綜上，針對領土爭端的“隱含管轄權”和繞過領土爭端的“釜底抽薪裁決”深刻反映了近年來海洋法司法機構管轄擴張的趨勢。這種管轄權擴張尤其是“釜底抽薪式”的裁決思路已經體現在了南海仲裁案中，即仲裁庭繞過附帶性的島礁主權爭端而直接對島礁性質和相關海洋權益進行裁決，進而間接地影響爭端雙方的相關主權權利主張，這一現象值得我們警惕和深究。為此，本研究組特別製作了海洋法協力廠商爭端解決機構的司法擴權一覽表附在文後，以清晰展示近年來海洋法爭端解決機制的司法擴權脈絡，供參考、討論。

二、中菲南海仲裁案爭端的識別及管轄權擴張的體現

中菲南海仲裁案是涉及中菲之間在南海重疊水域主張和島礁主權的混合爭端。如果仲裁庭認真考察本案的訴訟請求、事實基礎和雙方訴訟目的等因素，應當識別本案爭端實質是涉及南海島礁主權爭端的海洋劃界爭端。儘管如此，我們失望地發現，仲裁庭目前為止並沒有很清晰地進行案件識別。

首先，本案密切涉及海洋劃界爭端。在黑海劃界案中，國際法院認為：“海洋劃界的任務是解決重疊的海域主張所引起的爭端，”這表明海洋劃界本身是一個識別、權衡並影響相互衝突的海域主張的過程，而非僅僅是劃定一條海域疆界的結果。中菲南海仲裁案中，菲律賓的第二個訴訟請求：請求仲裁庭確認中國所主張的U形線與《公約》矛盾因而無效的主張，實質上則是請求仲裁庭進行海洋劃界。菲律賓在該問題上顯然是認為U形線代表中國的海域主張，而且中國海域主張與菲律賓的相互重合。如果U形線因被宣佈無效而無法產生海域主張，那麼中國的海域主張與菲律賓便不再重合。因此，本案中對U形線合法性的裁決即是海洋劃界。

其次，針對本案管轄權裁決中已經出現的“釜底抽薪”式裁決思路，本文認為剝離島嶼主權爭端而直接裁決其島礁地位問題則實質上並不能做到與領土主權無涉。仲裁庭裁決對本案涉及的黃岩礁，赤瓜礁, 華陽礁,永暑礁是否符合《公約》第121條島嶼概念具有管轄權，對美濟礁，仁愛礁，南薰礁，西門礁是否符合低潮高地具有管轄權。試想如果正如仲裁庭所說的，本案既然不涉及海洋劃界和領土爭端，可是假定完全剝離掉島礁主權和島嶼所產生的海洋權益，又有誰會在意一塊彈丸之地的法律地位呢？實際上，島礁地位問題是海洋劃界中關鍵考量因素，往往需要兩國在重疊水域劃界過程中進行談判協商進行確定，兩國對相應島礁的主權行使亦是海洋劃界的關鍵考量因素。因此，島礁地位、島礁主權歸屬和海洋劃界三者具有不可割裂的特性，往往是放在整體考量中解決。因此，在中菲海洋劃界疆界未定，島礁主權歸屬未決的情況下，採用釜底抽薪的辦法單獨裁決島礁地位的法律問題，則是嚴重忽略其問題本身的複雜性，從仲裁後果來考量，根本無法實現海洋劃界和領土主權無涉，因而無異於無源之水、空中樓閣。

無獨有偶，在查戈斯海洋保護區案中，仲裁庭企圖跨越英國和模里西斯長期存在的查戈斯群島的主權爭端，直接、強行裁決英國在查戈斯群島周圍涉及海洋保護區的合法性，而在結果上並沒有真正實現對主權事項的剝離。該案中，仲裁庭裁決英國設立的海洋保護區無效，英國敗訴，但英國反而表現出對裁決結果的歡迎：這是由於仲裁庭大量適用《公約》中有關“沿海國權利”條款以判定英國設立海洋保護區案的合法性，其在實質上已變向裁決英國即是查戈斯群島的沿海國，進而對其享有主權。這種南轅北轍的裁決實效，更進一步印證了跨越領土爭端“釜底抽薪”式裁決海洋爭端的不切實際 。

因此，在本案中，仲裁庭對於“U形線的合法性爭端”和中占島礁地位爭端的裁決，實質就是對於海洋劃界爭端中的關鍵事項，做出屬於海洋劃界這一系統整體中的重要步驟，必然會對日後中菲海洋劃界產生重大影響。對於本案的海洋劃界爭端，中國已於2006年8月25日，通過《公約》第298條任擇性聲明，排除了海洋劃界在內的五類爭端的強制管轄權。所以，這些仲裁事項應當被排除在強制爭端程式之外，仲裁庭對這些事項並無管轄權。

最後，針對本案管轄權裁決背後重要的附帶性領土爭端的“隱含管轄權”支持，本文認為關於本案密切涉及的領土主權爭端，《公約》沒有賦予仲裁庭對領土爭端具有管轄權的依據。針對Wolfrum法官基於對於第298條第1款（a）項的“反向解釋”，即指出強制仲裁排除事項裡沒明確提及領土爭端，從而論證仲裁庭對於涉及領土爭端的海洋爭端也可以強制仲裁，我們更應該堅持“正向解釋”：對於爭端方解決爭端的主權自由進行束縛的程度而言，強制仲裁比強制調解更為嚴重。為此，既然《公約》明確規定強制調解都不能涉及領土爭端，那麼，強制仲裁就更不應該涉及領土爭端。結合領土爭端的複雜性和政治敏感性，以及強制仲裁可能引起的嚴重後果，當時參與談判《公約》的主權國家不可能僅僅因為沒有提及將涉及附帶性領土爭端的混合爭端排除出強制仲裁外，就同意允許一個協力廠商司法機構在違背自己的主權意志條件下，對可能涉及重大利益的領土爭端進行管轄。

因此，正如菲方代理人B.H.Oxman曾撰文所述：《公約》之所以沒有規定涉及附帶性領土爭端的混合爭端的任擇性例外條款，只是《公約》語言的合理省略罷了，而絕不應當誤讀為《公約》允許附帶性領土爭端進入到仲裁庭強制管轄權範圍之內。

綜合考量以上論證，我們可以得出結論：基於《公約》規則體系對本案中附帶性領土主權爭端管轄權基礎和釜底抽薪的裁決方法的雙重否定，仲裁庭應當裁決對本案全案無管轄權基礎。

三、管轄權擴張的不利後果分析

（一）對海洋爭端和平解決的負面影響

本文認為無論是對混合爭端中涉及領土爭端的“隱含管轄權”還是繞開領土爭端直接裁決海洋權益的“釜底抽薪”做法，都將可能對海洋爭端的和平解決帶來負面影響。尤其是越過爭端島礁的領土爭端、直接裁決島礁性質可能帶來的負面影響，得到了世界有識之士的共鳴。

正如澳大利亞著名海洋法專家克萊因所指出:從《公約》第298條的規定看，任擇性例外條款並沒有排除認定島礁地位的情形，只要當事方達成協議，法庭或仲裁庭對島礁地位問題可以具有管轄權。但當一方通過任擇性例外條款聲明排除劃界爭端時，法庭或仲裁庭如果仍裁決對島礁地位問題具有管轄權，則會引來爭端。這是因為島礁地位問題與海洋劃界爭端密切相關。如果將海洋劃界爭端下的重要問題（島礁地位問題）孤立出來提交強制爭端程式，那麼這種協力廠商爭端解決機制會阻礙爭端雙方通過自己的方式達成海洋劃界爭端的和平解決。因為在該情況下，法庭或仲裁庭公約》所賦予當事國在海洋劃界談判中認定和妥協島礁地位的主權權利。更重要的是，一旦法庭或仲裁庭無視爭端一方排除管轄權申明，作出島礁地位問題的相關裁決，實際上是單邊幫助提起方擁有了進行下一步海洋劃界談判的籌碼，間接影響了不利方的領土主權主張。

這種表面強力推進“國際海洋爭端解決”機制繼而推動“國際海洋法治發展”的努力，卻刻意違背當事國明確主權表達的做法，對真正的海洋法治來講，將可能會取得抽象勝利，卻遭受實質損害的結果。首先，由於採取“繞開領土爭端和海洋劃界”而直接審理“海洋權益”的做法，將可能嚴重損害當事國的意思自治和國家利益，從而對具體仲裁裁決的實際承認和執行產生巨大障礙，也可能激化爭端雙方的矛盾，從而違背《公約》爭端解決機制和平解決海洋爭端的初衷；其次，已經參與《公約》的成員國將重新審視附件七下的強制仲裁程式和基於298條所進行的任則性例外聲明，《公約》爭端解決機制甚至《公約》的權威性和可接受度將可能產生無法估量的損失；最後，尚未參加《公約》的國家，尤其是美國這樣的大國，也可能由於強制仲裁程式可能對其全球海洋利益的限制，而堅定不參與《公約》的立場。綜上，管轄權的擴張可能會對《公約》下海洋爭端和平解決產生極大的負面影響。

（二）對南海爭端和平解決的負面影響

如果本次南海仲裁庭越過領土主權爭端本身去裁決海洋爭端，那麼這種對“混合爭端”釜底抽薪的裁決方式會進一步加劇南海地區的危機。一方面，該裁決會激化中方和東南亞各國對其南海海域主權的爭奪；同時，這種裁決也會賦予美國軍方計畫更多許可權駛入中方島礁12海裡之內，進而產生更多地區摩擦。另一方面，為了維護國家主權、領土完整和海洋權益，無論“仲裁庭”做出何種裁決，也並不會阻礙中方繼續在南海實際開展海洋執法和島礁建設活動；同時，東南亞各方的反對主張則會更加激烈。

值得指出，在本案的管轄權階段中，仲裁庭已經明確否認了《南海各方行動宣言》的法律屬性，也具體否認了“談判”作為解決南海爭端選擇的唯一性。可以說，在一定程度上，仲裁庭抹殺了南海11國在過去20年間不斷磋商、共同努力的政治成果，增加了南海地區的不穩定性。如果仲裁庭在實體部分進一步全面否定中國的U形線主張、孤立判斷某些南海島礁的性質，那麼南海的安全、航行、資源、漁業等各方面將可能面臨更多風險，南海各國的政治努力方向也可能面臨更多不確定性。

四、結論

本案中，仲裁庭如果裁決對“混合爭端”中的領土爭端部分具有全案管轄權會違反《公約》賦予其管轄權基礎條款，從而作出根本不合法的裁決。退一步說，即便仲裁庭對“混合爭端”效仿前案中釜底抽薪的做法，繞開領土爭端而直接裁決島嶼地位和海洋爭端，也會作出不利於和平爭端解決的裁決。所以，仲裁庭應在本案中裁決無管轄權，方是其職能許可權的正確發揮，也是其和平解決爭端創設之初的應有之義。

附表： 海洋法協力廠商爭端解決機構的司法擴權一覽表