北京安心了?拜登政權下 美中關係的發展與挑戰

▲美國民主黨重新取回執政大權,外界關心這是否意味著拜登會馬上扭轉川普的抗中政策,讓已持續數年的美中對抗、貿易戰畫下句點。示意圖。(圖/美聯社/達志影像)
▲美國民主黨重新取回執政大權,外界關心這是否意味著拜登會馬上扭轉川普的抗中政策,讓已持續數年的美中對抗、貿易戰畫下句點。示意圖。(圖/美聯社/達志影像)

國際中心蔡姍伶/綜合報導

2021-01-21 07:00:00|2021-01-21 09:33:02

美國總統當選人拜登(Joe Biden)成功問鼎白宮,除了民主黨重新取回執政大權,外界更關心這是否意味著拜登會馬上扭轉川普的抗中政策,讓已持續數年的美中對抗、貿易戰畫下句點。然而過去4年,無論是國際社會還是美國境內,都發生不少大事,讓拜登的中國政策難以立刻定調,只能就以下因素,推估幾個可能的走向。

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一、歐巴馬時期的老面孔 舊政必然延續?

除了德拉瓦州36年資深聯邦參議員的資歷,拜登更為人所知的,是他曾於2009年至2017年擔任美國副總統,與歐巴馬(Barack Obama)共事。長達40多年的政治生涯,中間還穿插了參議院司法委員會主席、外交委員會主席等經驗,與許多國內外的政壇領袖、政要都建立了深厚私誼,不用說,拜登對國際政治肯定是十分熟悉,對中國問題也不感到陌生。

歐巴馬時代的美國,偏重強調美中之間的競合,要競爭也要合作,當時的白宮相信,美中之間的牢固關係,對美國人民有利,兩國之間也有許多合作的空間,包含科技、氣候變化、能源政策,經濟議題等,與川普政府主打「美國優先」、「讓美國再次偉大」等口號,有著不小的反差。

再者,相較於川普頻頻以友台、軍售、派遣高級官員來訪等舉動,挑戰北京底線,歐巴馬所屬的民主黨在傳統上則較不喜干預他國事務,奉行美國長期以來的「一個中國」政策,信守《中美三個聯合公報》,基本上拒絕支持台獨主張。部分意見認為,不太可能希冀身為資深民主黨人的拜登,上任後會在涉及中共核心利益的事上有所改變。

此外,從拜登所選的「中國問題智囊團」官員,或許亦能窺見一二,他們幾乎也都是歐巴馬時代的老手。首先,拜登指派為新一任美國國務卿的布林肯(Antony Blinken),多年來一直是拜登在外交事務上的左膀右臂,2人的淵源甚至能追溯回20年前在參議院外交關係委員會共事的時期。

在歐巴馬政府時期,布林肯就先後擔任了拜登的國家安全顧問,以及總統歐巴馬的副國安顧問,還曾在2015至2017年間擔任國務院副國務卿一職。他的外交政策,被許多分析人士稱為「中間派」,預測由布林肯掌舵的美國外交,或許會再回歸多邊主義的航道。

接著,拜登提名將成為白宮國安顧問的蘇利文(Jake Sullivan),他過去是前國務卿希拉蕊(Hillary Clinton)的長期幕僚,也是拜登2020競選團隊的高級政策顧問;歐巴馬時期,他曾接替布林肯擔任拜登的國家安全顧問。在拜登確定當選為美國總統後,面對歐盟與中國達成投資協議一事,蘇利文曾表示,美國新政府首先將終結川普政府的多陣線貿易戰,之後再處理北京問題,不排除針對中國問題坐下來談,也包括努力化解雙方的經濟歧異。

由於許多高層官員都是歐巴馬時期的戰友,部分意見認為,拜登的外交政策恐怕難以跳脫過往的框架,開創性略嫌不足。

二、時移世易-國際大環境改變 美中關係新變局

雖然拜登的外交幕僚,很多都是歐巴馬時期的老臉面,但有分析認為,這並不意味著美國對中政策一定就重回歐巴馬時代。由於美中關係的迅速轉變,民主黨人對中國的共識也有了些許改變。

4年前川普繼任美國總統一職時,還沒有新冠肺炎大流行,也沒有香港的反送中、國安法風暴,南海主權問題尚不如今日這般明顯。今年1月初,香港警方國家安全處以國安法逮捕50多名民主派人士及前立法會議員時,布林肯曾首度就香港議題發表評論,表示拜登政府將會與香港人民,一同對抗北京對民主的壓迫。

英國廣播公司(BBC)引述智庫布魯金斯學會的資深研究員懷特(Thomas Wright)的見解,指出民主黨人如今普遍的共識,是中國在習近平的領導下已變得更加極權,希望拜登的對中策略比起歐巴馬時期,更能觸及兩國的競爭關係,即使與中國進行外交往來,也不希望為了換取共同議題上的合作,而在競爭上讓步。

美國之音(Voice of America)則指出,布林肯上任國務卿後,他面臨的美中關係,已經跟他效力於歐巴馬政府時大不相同,這也將是布林肯面臨的最大挑戰之一。而布林肯去年9月接受外媒訪談時也曾表示,中國對美國構成構成的挑戰越來越大,可說是美國在經濟、技術、軍事,甚至外交上都面臨來自另一個國家的最大挑戰。

至於如何應對中國挑戰,布林肯的主張則著重在重塑美國的國際領導力,重視民主和人權的推動,認為應對中國的關鍵,在於加強美國自身的盟友關係,借助盟友共同對中國施壓;布林肯對多邊合作的重視,也許意味著他會花更多精力來加強美國與印太地區國家的關係,並藉著重回被川普退出的國際組織或條約,不再為中國提供增加領導力的可乘之機。

三、小結

國際局勢千變萬化,任何風吹草動背後,都有盤根錯節的複雜成因,現在就根據民主黨的政治傳統或拜登的從政經驗,定義美中關係一定會往特定方向發展,似乎言之過早。

而從拜登目前的政見看來,川普時期留下的管制、禁令、關稅等,並不會馬上都解除,當選後的拜登並聲稱,會全面審查與中國現有的協議,與盟友一同制定連貫策略,要求中國按照國際規範行事等。

前述內容或許說明,拜登政府打算更謹慎地處理中國問題,而北京也同樣在觀望這位白宮新主人的態度,無論是否踢走川普,美中關係都難以再回到4年前,在中國崛起、威脅日增的背景下,華府仍將把北京視為戰略競爭者。

以過去4年國際局勢的轉變分析,民主黨政府未必會完全比照從前的模式,去處理與中國的關係,或許在台灣議題上,也會更支持台灣多參與國際組織;但因為很難做到川普那般果斷決絕,估計未來幾年的美中關係,可能會在大架構不變、累積細部轉變的情況下進行,以更穩健的作為防止中國過分擴張實力。

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