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名家論壇》吳崑玉/縣市合併易筋動骨 載舟覆舟所宜深慎

▲總統蔡英文日前召集府院黨會商竹竹合併,甚至考慮下修地制法升格院轄市門檻。(圖/記者葉政勳攝 , 2021.12.18)
▲總統蔡英文日前召集府院黨會商竹竹合併,甚至考慮下修地制法升格院轄市門檻。(圖/記者葉政勳攝 , 2021.12.18)

文/吳崑玉

2021-12-22 11:56:11

才剛贏了公投大戰,蔡政府立馬召集府院黨會商竹竹合併,甚至為此不惜下修地制法升格院轄市門檻,我覺得整個思路很有問題。

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問題的核心就在於其中存在過多政治考量,而且不惜削足適履,副作用恐怕很大。民進黨提竹竹合併,無非是為了給林智堅找出路,竹科需求只是理由而已,否則現在竹科園區統治範圍已擴張到包括苗栗竹南、銅鑼,桃園龍潭、平鎮,甚至宜蘭,這些區都要畫進大新竹嗎?如果有些園區所轄之地不必畫入大新竹亦可運作,那為何非要竹竹合併才能保障竹科?

反之,國民黨提竹竹苗合併,還是政治考量,無非是想藉客家票挺藍的數量優勢,一舉奪下大新竹執政權,一樣是種簡單的政治算術。

竹竹合併並非不能談,但理由可不可以不要這麼瞎?不要亂修地制法徒增困擾?合併卻不升格不行嗎?整體思考台灣地方制度與合理行政區劃後,依地理特性與生活圈來重新做一次國土規劃,據以總體調整行政區劃,不行嗎?

新竹市今日的困境,其實就來自當年過多的政治考量。民國71年,黨外人士施性忠當選了新竹市長,許世賢當選了嘉義市長,而他倆都有下藉問鼎縣長的政治實力。於是當時的省主席林洋港,斷然將新竹市、嘉義市從原本縣轄市升格為省轄市,為此林洋港還與行政院長孫運璿鬧得很不愉快,因為孫運璿覺得制度就是制度,不可以如此擅改遊戲規則以求勝利。林洋港則不惜以辭職相要脅,才讓升格案過關,於是形成了兩個小到無法自足的孤城,外面包著貧弱的鄉村,縣不成縣,市不成市。此事也讓蔣經國很不爽,在日記裡評論林洋港為「沽名釣譽,好大喜功,不但難成大事,恐將害事。」

如果竹竹合併或嘉嘉合併,改正過去的政治錯誤,我完全贊成。但為了升格而降低門檻,或為了爭取更好財政支配能力而升格,甚至是為了縣市政府官員職等提高而升格,那就是本末倒置,自找麻煩。如果財源經費分配有問題,該去修的是財政收支劃分法,是賦權給予行政院長更多的統籌分配款分配彈性。而不是死守法令卡死地方,然後用升格來爭取財源,爭取來的財源卻一大部份被升格後,因職等提高或編制增加所暴增的人事費用給吃掉了。

以小小台灣,實在不需要那麼多「都」。馬英九當年曾提出過「三都十五縣」,但結果抗力太強,最後變成五都,現在是六都。如果地制法再下修升格門檻到一百萬,彰化也要升格,台灣從北到南可以排出九個直轄市,唸起來簡直是電話斷線嘟嘟聲響九次,像話嗎?

在任何國家的制度中,直轄市都具有其特殊尊貴的地位。如果半數縣市都是直轄市,那就一點也不尊貴,因為已不稀有。而且,如果竹竹苗、雲嘉嘉、彰化九都成形,全台灣僅剩基隆、宜蘭、苗栗、雲林、南投、花蓮、台東、屏東、金門、馬祖、澎湖九個縣市為非直轄縣市。九都對九縣,城鄉差距更明顯,貧富差距更擴大,人口外流更嚴重。而且,全台三分之二的直轄市長,被迫去管理全台三分之二的農業地區和山地鄉,這些地區的治理需求與城鎮地區完全不同,不是更增加治理困難嗎?

事實上,台灣的地方制度已經夠亂了,就別再為了政治考量,讓亂局更亂了吧?!如果真要修法,那也該從國土計劃上位指導著手,全盤考量合理的資源配置與生活圈規劃,同步修訂地制法與財劃法,甚至調整其他法令中不合理的規範,讓地方政府有足夠財源可以做事。例如:既然全國教師都由中央統一規定薪資與退休福利,那這條預算為什麼不是教育部出,而要地方政府負擔?

政府大可參照過去日治時代的作法,採用三級政府,將台灣總體劃定為若干個州或道,下一級是縣、市、鎮、鄉,再下是村里。或現在有轄鄉村、山區的直轄市也可改制,允許存在鄉、鎮等編制,每一級都有選舉,落實地方自治,簡單明瞭。

魏徵在《諫太宗十思疏》中說:「怨不在大,可畏惟人。載舟覆舟,所宜深慎。奔車朽索,其可忽乎?」這不只是在講統治之術,也是在提示合理遊戲規則與制度穩定的重要性。過度政治考量的制度調整,絕對會有反作用力反衝到政治選舉,甚至讓上令不能下達,下情不能上達,整個系統如同奔馳的馬車,卻僅有腐朽的索具,翻車只是時間問題而已。

蔡政府何需急著竹竹合併,因人設事?花點時間,用點工夫,把全台灣地方制度徹底檢討修正一遍,一勞永逸,讓各級政府都能順暢運作起來,才是正辦吧!
 

●作者:吳崑玉/專欄作家、前親民黨文宣部副主任

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