名家論壇》趙君朔/沒有蜜月期的拜登政府

文/趙君朔

2021-01-07 14:00:00

拜登
▲上任的拜登政府,將面對美國日益嚴重的社會分裂、飽受疫情摧殘的經濟,以及與中國之間的「大國博弈」等棘手的問題。(圖/美聯社/達志影像)
2020總算在驚滔駭浪中過去,但2021年不會是休養生息、回歸常態的一年。新冠肺炎(COVID-19)的變種病毒從12月開始肆虐。同時,理論上還有兩周就要下台的川普政府仍然在推出新的政策箝制中共:12月31日紐約證交所宣布為了符合川普總統的行政命令,中國三大電信商必須從美國下市(但這個決定又隨後被宣布取消)。
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再來,根據《彭博社》的報導,中共的石油公司會是下一波被強制下市的對象。面對川普最後時刻的步步進逼,中共不但公開向拜登政府喊話期待雙方合作與關係重啟(這是兩周前在美國智庫亞洲協會舉辦的線上研討會,中外長王毅強調的主題並批評現在的美國在搞麥卡錫主義),也剛結束了和歐盟長達7年的談判,簽訂了《中歐投資協定》。這是繼11月18日中共忽然和亞洲14國簽訂《區域全面經濟夥伴協定》(RCEP)後,另一次經貿外交上的得分。
但反觀其國內十幾個城市卻無預警祭出限電令,此命令產生的部分原因就是中共對澳洲的刻意經濟制裁使得澳洲煤礦無法進口。當然受影響的澳洲產品還很多。在中共趁美國權力交接的空檔全力反制和美國的脫鉤,同時自己受影響也要繼續大搞戰狼外交的當下,讓人不禁想問:可能是史上獲得最多選票的總統當選人、外交事務老將喬・拜登及其團隊準備好應戰了嗎?

在《中歐投資協定》簽訂前後,現任和新任政府的國家安全事務高官回應又形成了明顯的對比:在協議即將簽訂前,拜登的準國家安全顧問蘇利文(Jack Sullivan)只是很委婉地在推特上說,拜登政府歡迎歐洲盟方來商討雙方共同關切的中共經濟常規。

相形之下,在協議簽訂後,現任的副國家安全顧問博明(Matthew Pottinger)直接向對華政策跨國議會聯盟(IPAC)的成員表示,歐盟急於和北京簽下協議,是連遮羞布都不要了。換言之,即使拜登政府對歐盟如此急迫持保留態度,在上任後很可能也是用好言相勸的方式試圖慢慢說服歐盟和美國一起對抗中共。

雖然說重回多邊主義、重視盟邦的確一直是拜登團隊所強調的大方向,若美國、歐盟真能有一致的目標並採取一致的行動來和中共交手也應更有機會遏止或改變中共行為。但要先達到雙方目標一致可能已經相當耗費時間,然後還要協調行動的一致,對當前變化非常劇烈的國際局勢來說其實是緩不濟急。

反觀川普政府普遍被對手、政策分析家詬病的單邊主義,其實比想像的有用。不管是在禁止華為設備、制裁香港和新疆官員或是譴責中共隱匿疫情上,只要美國先帶頭示範強硬的行為,並得到國際媒體廣泛關注後,西方主要國家甚至日本、澳洲常會跟進,即使不是政府出面,也會有國會議員出聲抨擊中共。例如,法國籍的歐洲議會議員格魯克斯曼(Raphael Glucksmann)近來便常公開聲援維吾爾人、現任日本副防衛大臣、前眾議院中山泰秀。中山泰秀在中共強行通過香港《國安法》後,7月領銜在自民黨內提議要求政府停止邀請習近平以國賓身分訪日。

連本次歐盟迫不急待談出來的投資協定,其實其中一個目的就是想換到類似美國和中共簽訂的第一階段貿易協定中的禁止強迫技術轉讓、廢除強迫成立合資公司、對金融和醫療市場開放等好處。換言之,雖然簽了協議整體來看中共是在外交上得分,但在協定的實質內容上,習做出了不少延宕已久的讓步(該協定從2013年開始談判),剩下就看是否中共有誠意履行承諾。而這一樣是美國先透過近兩年的艱苦談判、遇到中共耍賴時絕不手軟果斷加稅才換來的成果,讓歐盟得以有範例可參考去要求中共。

然而,不只是外部協調的曠日廢時讓標榜多邊主義的拜登政府可能無法有效處理2021變化多端的國際情勢,相形之下,習近平空前的獨裁讓他可以快速地做出決定,雖然是糟糕的決定居多:如讓中共人大火速通過港版《國安法》、在螞蟻金服受到市場熱烈追捧的上市前因為馬雲演講批評監理機構而馬上叫停。

其實在拜登外交團隊內部,都有兩種政策取向的人馬在爭奪政策設定的方向。知名智庫布魯金斯研究所(Brookings Institution)資深研究員懷特(Thomas Wright)在選前匿名訪問了不少候任政府的外交政策官員後,他認為拜登團隊內部有兩種政策路線的倡議者:一種是回到接近歐巴馬時代外交路線的回歸主義者(restorationist),;一種是覺得國際政治環境已經大不相同並融合部分黨內進步派思想的2021民主黨人(2021 Democrats)。前者希望繼續推進全球化和經濟整合,不欲外交政策的核心由地緣政治競爭所左右。面對中共挑戰他們傾向用更平衡的方式應對,也就是同時要加強美國的國力。這派不覺得習時代的中共有太大質變,也不覺得全球的權力平衡開始向中共傾斜。更重要的是,他們對美中能否脫鉤深表懷疑。

另一派所謂的「2021民主黨人」則是集合了比較多支派的綜合。這派認為世界格局已經發生很大變化。也對美國可能在經濟、科技上落後感到憂心。他們希望結合盟友應對中共挑戰,也認為美國國內政策一樣要做出改變才能重奪領導地位,比方說制定產業政策和振興基礎建設。他們可以接受美中發生局部性的脫鉤:在科技領域與敏感醫療用品的供應鏈上還有其他經濟重要領域。

這兩派還在一個關鍵議題上有分歧:回歸派不認為該把民主與威權的對立當作外交政策的出發點。強調意識形態的對立只會惡化和中共的衝突。對他們來說民主陣營間的合作只是外交策略中的一環。他們對民主陣營在中長期的命運不像2021民主黨人那樣悲觀。相對的,後者視民主和威權的對立為世界政治的基本格局,而民主陣營正在遭受考驗。他們希望把團結民主陣營當作對抗中共的策略之一,力求強化民主陣營、和威權國家局部脫鉤並在國際組織中和中共、俄羅斯競爭。

由以上的概述可以看出,兩派人馬的分歧並不小。另外為了要實踐準國家安全顧問蘇利文的外交政策,又要能壯大美國中產階級的理念,拜登任命歐巴馬時代的國家安全顧問萊斯(Susan Rice)擔任白宮的內政協調委員會的主任,這樣的新安排在理念上有其道理,但同樣的,面對2021想必是瞬息萬變的國際情勢,拜登政府能否做到內外充分協調後推出各種有效的政策來帶領美國前進,實在令人高度懷疑。

而實際上已經有人忍不住對拜登政府公開喊話了,那就是前面提到的日本現任副防衛大臣中山泰秀,他在接受《路透社》訪問時,呼籲拜登政府要堅定支持台灣,因為日本擔心中共會把侵略的下一個目標從香港延伸到台灣。此外,中共從11月開始刻意對澳洲使出經濟制裁後,美國的國家安全會議很快就發推文說要在活動中以澳洲紅酒宴客,相挺澳洲的意味明顯,但拜登國安團隊的三位要角:國務卿、國家安全顧問和國防部長對此始終未發一語。

而根據《華爾街日報》的報導,白宮更考慮要制定一個聯合反制計畫,如果這計畫中的夥伴有人遭到中共經濟制裁,那麼個盟邦就開始採購被抵制的貨品或是提供補償。其次所有計畫參與國也可以共商是否要對中共課稅來補償貿易損失。這樣的計畫需要和多國協調,所以很可惜在川普卸任前應該來不及上路。然而如果一直強調要修復盟邦關係、重回多邊主義來應對中共的拜登政府上任後,連一個類似的政策都訂不出來或是陷入無窮無盡的協調中,那就是對他的競選口號「Build Back Better」形成莫大的諷刺!

總之在疫情還看不到趨緩的2021,美國、中共勢必會在疫苗施打上有激烈競爭。在氣候變遷上拜登任命的特使前國務卿凱瑞(John Kerry)也躲不過和中共交鋒。是否要盡快進行第二階段貿易談判對更敏感議題如國企補貼、數位資料儲存開始協商更是一大考驗。

如果中共又趁疫情嚴重加大對香港、新疆的鎮壓、在南海、台海挑釁、升高對澳洲的制裁或是和印度發生新的武裝衝突,美國要如何回應,全世界都會瞪大眼睛看。特別是中共表面上經濟成長恢復的比他國快,但內部除了缺電、媒體也開始報導潛在的缺糧問題,民間的消費也依然疲弱、失業人口眾多、外匯持續短缺。

面對層出不窮的內政問題,對目前主要靠戰狼式民族主義維持統治合法性的中共來說,對外生事來轉移焦點是一個很合理的選擇。這位在美國政壇待了一輩子但表現平平的老將,真有辦法一面號召盟邦一面帶領一群想法分歧的團隊靈活、果斷又堅定的處理各種新舊狀況嗎?亞洲各國可能要自求多福了!

●作者:趙君朔/紐約大學政治學博士候選人、時事評論員

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