520新局8/細數過往7次修憲 越修越搖搖欲墜?

記者張志康/特稿

calendar_today2020-05-18 13:30:00

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▲依現行憲政體制,修憲需全體公民半數以上複決,幾乎是不可能的任務。(示意圖/記者蔡琇惠攝,2018.11.08)

從1947年12月25日正式行憲以來,中華民國這部憲法,已經走過了72個年頭,但這一個多甲子以來,這部憲法實際發揮的效能卻極其有限,多數期間淪為當權者的遮羞布與擋箭牌。



從18世紀以來,制定成文法的憲法逐漸成為世界的潮流,包括1789年施行的美國憲法、同年法國的《人權和公民權宣言》、都是成文憲法的濫觴。1912年中華民國成立,雖然成立當年便由臨時參議院通過《中華民國臨時約法》做為憲法正式制定前的臨時基本法,次年第一屆國會也提出了《中華民國憲法草案》(史稱天壇憲草),但因為第一次世界大戰及連年的內戰與政爭,使得正式憲法一直未能成形。

後續分別在1931年及1936年由國民大會通過了《中華民國訓政時期約法》及《中華民國憲法草案》,但時值第二次世界大戰前的日軍侵華,使得憲法一直拖到二戰後的1946年,召開了制憲國民大會,才通過第一版的《中華民國憲法》並於1947年12月25日起正式施行。

不過,世事總不像童話故事那樣「從此過著幸福快樂的生活」。隨著國共內戰不斷擴大,行憲不過4個月,國民大會便於1948年4月18日通過了《動員戡亂時期臨時條款》做為憲法的附屬條款。

照理來說,《動員戡亂時期臨時條款》既然是附屬條款,應該是在憲法的架構下查缺補漏,但實際上,卻是凍結部分憲法條文,除原始的「緊急處分」規定外,陸續凍結總統連任限制、國民大會創制及複決權、設立動員戡亂機構、調整中央政府組織與訂頒辦法增補選中央民代等。

直到1991年4月,國民大會才三讀通過了廢止《動員戡亂時期臨時條款》的提案,並於1991年12月31日正式廢止該條款。

不過由於制憲當時與後來的時空背景及政治環境都有很大的改變,因此,自1991年到2004年的13年間,歷經了七次的修憲,才有了現今《中華民國憲法》的現況。

第一次修憲是在1991年4月,國民大會議決通過《中華民國憲法增修條文》,除明定第二屆中央民代產生的法源、名額、選舉方式、選出時間及任期外,另外還賦予總統發布緊急命令的職權,而兩岸人民的權利義務關係,也應另立法律規定之。簡單來說,就是在既有的憲法上,補足因兩岸分治的相關法源及規定。

隨著1991年底第二屆國大代表產生,次年5月則針對《中華民國憲法增修條文》進行首次增修,內容包括將總統及國大代表的任期由六年改為四年,總統的產生方式也由原本的國大代表間接選舉改為全民直選。另外也新增國民大會行使監察院、考試院、司法院有關人員的同意權。值得一提的是,在這次修憲中,也確立了地方自治的法源,並開放省市長民選。

1994年進行第三次修憲,再度調整《中華民國憲法增修條文》,這次修憲除確立正副總統直選外,正副總統的罷免案則改為由國民大會提出,經人民投票同意通過。

到了1997年,第三屆國民大會第三度調整《中華民國憲法增修條文》,包括剝奪了立法院對總統提名的行政院長同意權、新增了總統解散立法院的權力、並將正副總統的罷免權改由立法院行使。另外還包括了凍省、增設立法院席次、設定司法院大法官任期制。

1999年的第五次修憲,則是我國憲政史上的的汙點,在這次修憲中,第三屆國大代表針對《中華民國憲法增修條文》第一條、第四條、第九條及第十條條文進行修正,以「選制改革」為名,將國代任期延長兩年有餘,引發社會輿論的撻伐,將其視為「國代自肥」。

後來在社會壓力下,當時的執政黨國民黨經中常會決議,通過國民黨立院黨團提案,將本次修憲案送司法院,經大法官會議釋憲,後做出釋字第499號解釋,指出因違背修憲正當程序,於解釋文公布當日(2000年3月24日)起即時失效,回退到第四次修憲內容。

2000年4月,第三屆國民大會進行第六次修憲,內容主要包括了國民大會的虛級化、取消司法院大法官終身職規定。這樣的結果,讓社會輿論認為是第三屆國代針對先前延長任期落空及遭大法官會議任定違憲的「報復」。

2000年5月首次政黨輪替後,2004年立法院提出憲法修正案,2005年5月選出任務型國大300名,並於6月7日複決通過憲法修正案。在這次修憲之中,確立廢除國民大會,修改立法委員任期、席次減半,並將修憲門檻提高為需經四分之一立法委員提案、四分之三出席,出席委員四分之三決議,才能提出憲法修正案,修憲案還需公告半年,由全民複決,並需過半才能成立。

在這72年間,動員戡亂了43年,再經過13年間的七次修憲,中華民國憲法的政治體制已經由原本的「類內閣制」,變成動員戡亂時間的「總統制」,再到現今的「半總統制」或叫「雙首長制」。議會也由原本的上下議會,轉變成單一國會。當初的「五權憲法」也早已變成了「三權分立」。

有趣的是,現行的憲政體制下,相關的權力制衡還不太穩定,總統的權力過大,又不受制衡,一切來自國會的壓力都在行政院長身上,但國會連行政院長的同意權都沒有。當需要修憲時,修憲的門檻更是高到幾乎不可能成功修憲,在這樣的情況下,修憲,最少是降低修憲門檻,便成為不得不做的一件事了。

到底依現行憲法,修憲這件事有多難呢?姑且不說需要四分之一立法委員提案、四分之三出席,出席委員四分之三決議,才能提出憲法修正案這件事做不做得到,光是需要總選舉人半數通過複決,就是不可能的任務了。

依中選會公布今年1月11日總統大選的選舉人人數為19,311,105人,也就是說,假設當天有憲法修正案需要通過,那麼,就要有9,655,553位公民投下贊成票。但有史以來得票數最高的總統蔡英文,1月11日的得票數也僅有8,170,231票。

中華民國行憲後72年,憲法一直是修修補補、零零碎碎,政治結構在多番摧殘之後,也搖搖欲墜。好不容易朝野各黨派都對修憲有了初步共識,但到底能不能成功?還看各黨派與全民能不能找出政治上的「最大公約數」。

 



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