台灣憲政改革
▲受限於中華民國憲法體制及國家統一的前提,台灣的憲改永遠有缺陷,無法成為正常國家。(資料照/美聯社/達志影像)

常常有人說,台灣的憲政制度有問題,包括行政院長更換頻繁、選舉制度不符合比例公平原則、以及無法有效解決兩岸問題。

檢視從第一次修憲迄今,可以發現,台灣歷經三次的政黨輪替,產生四位民選總統,但卻有十七位行政院長。另一方面,在國、民兩大黨之外,台灣的政壇出現過新黨、親民黨、台聯黨、時代力量、無黨聯盟、社民黨、民國黨、乃至於今年剛成立的台民黨等政黨,有些已經泡沫化(在國會已無席次,或者低於三席不足以成立黨團),有些則是這兩年才出現。究竟是因為台灣是新興民主國家的關係,還是因為憲政制度的問題,才造成上述兩種情形,筆者以為,這有賴於憲政制度的改革,才能解決上述的問題。

但制度的改革,是否一定要透過修憲?又,如果要再次修憲,我們要怎麼修,才能符合台灣下面對的種種問題?事實上,憲政制度的改革,尤其是政府體制的改革,不一定要透過修憲,畢竟修憲的成本很高,因此建立憲政慣例或者透過法律途徑的補強也是方法之一,閣揆同意權就是一個例子。

回顧台灣歷次修憲的成果,主要展現在幾個重要的面向:第一,政府體制,原本傾向內閣制的南京憲法改為朝總統制傾斜的半總統制,也有人說是雙軌制;其次,是選舉制度的改革,將 SNTV 單記不可讓渡制改為單一選區兩票制,但仍限制小黨空間;第三,也是最重要的,有關國家體制的問題,又可細分幾個部分,其一,維持中華民國南京憲法法統,其二,增列變更國土的立法程序,其三,就是憲法前言立足在兩岸統一之上。

目前台灣政府體制最為人詬病的是總統有權無責,以及所謂五權憲法體制與當今民主國家的三權分立制度有所扞格。目前的政府體制,是經過歷次修憲,逐步將閣揆副署權、閣揆同意權等內閣制特色拿掉之後,朝向總統制傾斜的體制。其初衷,在全民直選的總統必須有一定的實權。但是,不用直接面對立法院的總統,往往被認為躲在行政院長後面發號施令,以至於閣揆更換頻繁,權責不清!

但是,觀察標準總統制的美國,並沒有這樣的問題,川普便是經常更換內閣成員的例子。因此,總統是否直接面對國會並不是關鍵問題,問題在於閣揆如何化解立法院的制軸以及解決行政與立法之間的僵局,答案就在同意權,也可以用不信任案來替代。例如法國第五共和的憲政體制,也沒有閣揆同意權,總統直接任命閣揆,不須經國會同意,但法國建立了一個憲政慣例,就是閣揆上任首日,國會舉行對閣揆的不信任投票,不信任投票未過,也就等於行駛了對閣揆的同意權。也就是說,目前憲法增修條文本來就賦予立法院行使不信任投票的權利,未來立法院如能形成新閣揆上任首日進行不信任投票的憲政慣例,將有助於內閣的穩定。

其次,有關選舉制度的問題,台灣過去施行的是單一選區多席次不可讓渡制,在第七次修憲的條文裡,明定立委席次減半,以及採取單一選選區兩票制,也就是日本的並立制。但這種選舉制度的問題,就在於把立委當成議員,甚至里長在規劃,致使立委必須每天跑地方行程,而不是專心國政,另一方面,並立制使得小黨雖有選票,但卻無法超過門檻,以至於在國會沒有成比例的席次。因此,我建議應該將立法委員選舉改進為德國的聯立制,也就是將單一選區以及政黨票同時計算,依政黨比例分配區域立委,如此一來,更符合比例原則,讓小黨有生存空間,反應多元價值,也可以讓我們的立委專心全國政事,而不是地方的水溝!

第三,也是最重要的課題。台灣目前的憲政制度,基本上是以民主化之後,歷經七次修憲,在不動憲法本文的原則下,以增修條文的方式為之。而增修條文的前言是「為因應國家統一前之需要,依照憲法第 27 條第 1 項第 3 款及第 174 條第 1 款之規定,增修本憲法條文如左」。簡言之,在國家統一的前提下,台灣的憲改永遠有缺陷,無法成為正常國家。

什麼是正常國家?就是一個國家的主權明確,具有完整的國際人格。從反面來講,香港目前從反送中引法的大規模抗爭,就是血淋淋的例子!但是,我們的增修條文,前言是國家統ㄧ,形式是不動南京憲法本文,以增修方式為之,國家領土變更還要經過好幾道程序。簡單說,就是中華民國憲法體制。但於今,中華民國何在?邦交國何在?只有台灣關係法。何來中華民國關係法?誠如美國智庫學者說,是台灣要學習成為台灣的時候了!

總結,台灣要克服當前困境,要解決幾件事:

一,恢復閣揆同意權,或建立不信任投票的憲政慣例。要恢復閣揆同意權有相當的難度。而建立憲政慣例,

第二,在立法院乃至於地方選舉(包擴直轄市及縣市)以德國聯立制選舉制度為之,也就是先算政黨票,再算選區票!

第三,要民主,要先成為正常國家。修改增修條文前言,拿掉國家統一前等字眼。在取消固有疆域以及改變領土的門檻,讓台灣人自己決定國家疆界,才能解決長期以來一直處於分裂國家的狀態。

當台灣解決政府體制、選舉制度、國家正常化的問題,台灣將能永續經營,直到永遠!

▲本文作者為台中市議員周永鴻(圖/周永鴻議員提供)

●作者:周永鴻/台中市議員、國立台灣大學政治學系碩士

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