▲菲律賓總統杜特蒂。(圖/美聯社/達志影像)
▲菲律賓總統杜特蒂。(圖/美聯社/達志影像)

自武漢肺炎疫情爆發以來,義大利越南和菲律賓先後以防疫為由,根據世界衛生組織(WHO)以及國際民用航空組織(International Civil Aviation Organization, ICAO)的通報,將台灣疫情列入中國,對台灣宣佈飛航或旅遊禁令。反應較早的義大利在1月31日宣佈禁止中港澳台航班入境,但不影響台灣護照持有人進入,外交部持續溝通未果。越南則在2月1日跟進,宣佈禁止中港澳台航班,除了外交部以外,在越南投資的台商與衛福部持續遊說,再加上台越航線熱絡,禁令一出兩國航線大量航班受到影響,在越南當局權衡之下,不久之後即撤銷禁令。

菲律賓的情形與義大利及越南的情形不同,菲律賓宣佈旅遊禁令為2月2日,該時禁令含括的對象是來自中港澳的外籍旅客,並不包括台灣旅客。然而2月10日政策翻轉,菲律賓衛生部以「一個中國政策」(One China Policy)立場,將台灣也列入旅遊禁令範圍,停飛台菲航線與禁止台灣旅客入境。

菲律賓旅行禁令發佈分兩階段,將台灣列入旅遊禁入的原因又是「中國因素」,因此菲律賓對台旅遊禁令發出之後牽動台灣社會各界的反應甚為激烈。除了我國外交部堅持菲律賓衛生部之決定並非「官方立場」,即使是菲律賓駐台機構馬尼拉經濟文化辦事處(Manila Economic and Cultural Office, MECO)代表班納友(Angelito T. Banayo)也力挺台灣,反駁菲律賓衛生部的決策。台灣除了有學者主張透過減少菲律賓移工配額、民間拒買菲貨、禁止菲律賓國民來台、撤銷免簽等措施反制,連在野政黨亦一反常態,要求外交部立場強硬;國民黨黨團甚至主張召回駐菲代表,要求菲國代表回國予以制裁。表面上,台灣似乎朝野一致,批判菲律賓對台旅遊禁令,然而,此時亦出現一種質疑:主張新南向政策遇到「一中原則」就破功。

「破功論」的立基乃是因為疫情發生以來,世衛組織高舉一中原則,義大利、孟加拉、蒙國、菲律賓等國均發佈對台旅遊或飛航禁令,而菲律賓旅行禁令似乎「三人成市虎」,坐實此一質疑,亦令國人擔憂此一原則是否將釀成雪球效應,引發東協其他會員國採取類似行動;由於目前正值國際疫情蔓延、安全局勢不明之際,國人不免對於國際情勢多作揣測,這場持續進行的「防疫政治學」辯論在短期之內尚難停歇;然而,東南亞的防疫決策與該國之內部政治以及國際環境考量為核心,對於東南亞各國防疫決策過度的揣測無助於釐清局勢;掌握基本事實與各國內部政情,方有助協助我們對於真相有更多的理解。在論斷新南向政策是否「破功」之前,我們可以菲律賓為例(即使菲律賓也不能代表其他國家),討論其防疫決策之梗概:

第一、國際環境對於內部決策的限制:台灣自2016年以後推動新南向政策以來,主要軸線包括政府提供誘因促進交流、推動產業新南向戰略佈局、培養新南向人才、擴大協商強化經濟合作等領域。而在約莫4年時間,台菲雙方在各項合作、獎助學金、產業醫療均有所建樹。然而,新南向政策在菲律賓的政策目標與投入,均遠遠不及中國在菲律賓推動高達240億美金的一帶一路項目。杜特蒂在出席菲華工商總會時,甚至宣稱「菲律賓變成中國的一個省也無所謂」。然而,武漢肺炎爆發以來,包括菲律賓、新加坡、印尼、馬來西亞等高度參與國反而立即對中國發佈旅遊或飛航禁令,將防疫需要放在經濟發展之上,可見經濟發展未必是東南亞國家防疫決策唯一考量。

第二、國內決策程過程的複雜性:菲律賓因為殖民歷史與政治文化強調「權力分享」,在總統大選中,總統與副總統分開投票,這樣的憲政設計雖有利於「和解共生」,但由於副總統往往是總統執政的潛在對手,亦有可能分屬不同黨派(當前統杜特蒂和副總統羅貝多即是此情形),施政上如果出現部門主義各行其事的局面並不令人意外。權力分享附隨的「互扯後腿」所造成的行政部門立場不一的情形,並非單獨存在總統與副總統層級的高位,在個別領域亦履見不鮮,在此次對台旅遊禁令的決策即有此情形。

菲律賓衛生部發佈禁令後,菲律賓駐台機構馬尼拉經濟文化辦事處(Manila Economic and Cultural Office, MECO)的菲律賓駐台代表班納友(Angelito T. Banayo)即指責菲律賓衛生部的決策並不代表官方立場,同時也與台灣移民署合作,代為向菲律賓總統府說明台灣防疫措施嚴格,並且在菲律賓內閣跨部門工作小組(Inter-Agency Task Force, IATF)會議報告台灣疫情狀況。而菲律賓勞工部、觀光部與國會議員對於衛生部決策均不表贊同,在國會中以台灣武漢肺炎確診18例、新加坡確診43例,來質疑衛生部官員何以對台灣發佈旅遊禁令,卻沒對新加坡遊客發佈旅遊禁令。但事實上,衛生部亦曾考慮對新加坡發出旅遊禁令,只是遭到外交部的強烈反對而未發出。倘若理解菲律賓內部決策的複雜性,不難理解菲律賓決策反覆之由來。

第三、防疫決策的社會基礎:菲律賓海外勞工(Overseas Filipino Worker, OFW)為菲律賓最重要的外匯來源,台灣的工作條件對於OFW相對友善,再加上予以菲律賓遊客免簽證措施均爭取大量菲律賓社會的好感。在近日菲律賓網路輿論對於菲律賓對台發佈旅遊禁令之舉均表批評,甚至將此情緒連結國內因南海主權爭議與社會觀感所引發的反中聲浪,指責杜特蒂政府此一決策是為了討好中國,對於執政威信均有不利影響。

武漢肺炎疫情當頭,各國均以維持國內健康為第一考量,而其後衍生的國際政治經濟風險實是其次問題,台灣在旅遊禁令風波的過程中,在菲律賓社會所獲得的支持,更顯示新南向政策推動雖然資源遠不如中國,但亦有一定成效,此正是「以人為本」的台灣魅力之所在;唯當前要務仍以同心對抗疫情為主,倘能藉此機會增益國人對於東南亞各國內部政治之理解,誠屬萬幸。

●作者:王文岳/國立暨南國際大學東南亞學系助理教授

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