名家論壇》盧俊偉/後疫情時代新一波全球經濟競爭情勢

文/盧俊偉

calendar_today2020-07-07 18:24:24|update2020-07-07 18:24:38

經貿政策
▲後疫情時代需特別留意因獲得政府補貼而擁有不公平競爭優勢的問題。(圖/取自Pxfuel)

為了維護和促進市場競爭秩序,防止不當競爭或不公平競爭的行為發生,政府通常會透過一系列的法制作為和政策手段來確保市場競爭機制能正常運作。過去各國競爭法和競爭政策所關注的面向,通常在於發生獨占、兼併、聯合行為等限制競爭或阻礙競爭行為,以及透過不實或故意誤導的廣告行銷、產品外觀或標示混淆、不當提供贈品/贈獎等不公平的競爭行為,但較少關注到企業(尤其是外資)因獲得政府補貼而擁有不公平競爭優勢的問題。



  • 不公平競爭問題已成為國際經貿談判熱點
相對地,在國際貿易領域,政府給予企業「非商業考量的援助(non-commercial assistance)」,協助企業獲得出口競爭力或進口替代能力,則被視為違反公平競爭的做法。在世界貿易組織(WTO)的補貼及平衡措施協定(SCM)中,也嚴格規範了政府對於企業的各種補貼行為。近年國際經貿談判的新興議題,則是將公平競爭的關注,從傳統的國際貿易領域,延伸至外國企業在海外的投資和經營活動;也就是關切外國企業是否在海外當地面臨不公平的競爭條件,尤其是面臨當地國有/國營企業(State-Owned Enterprises)或政府給予當地企業補貼支持或法律特權保護等不公平競爭情況。例如,先前未能形成的跨太平洋夥伴協定(TPP),以及後來TPP 11個成員國所達成的「跨太平洋夥伴全面進步協定」(CPTPP)都有觸及這項議題。這項國際經貿談判的新興規範,通常被視為是對發展中國家或非歐美國家的一項新緊箍咒,因為這些國家過去為了扶植國內產業發展,通常會採取如財政補助、減稅、融資優惠、特許經營等補貼及保護方式。


  • 歐盟翻修競爭政策及法制以遏止外資企業的不公平競爭
如今,最新的情勢發展,歐美國家不只要求發展中國家或非歐美國家改善其國內的不公平競爭環境,在歐美國家境內,目前也開始著手翻修其競爭法制及政策,企圖嚴格管制因外國政府補貼而獲得不公平競爭能力的外資企業。

近年在歐洲市場上確實有越來越多獲得外國政府補貼的外資企業(例如中資企業)以相異於歐洲企業的不公平競爭優勢,在歐盟各成員國中大肆進行企業併購、競標政府採購案,甚至以市場扭曲性的投資和經營模式來擴大市占率。歐盟也注意到這項問題,因此在今年3月上旬歐盟執委會公布的產業策略指導方針─「因應全球競爭、綠色、和數位歐洲的新產業策略」(A new industrial strategy for a globally competitive, green and digital Europe),「維持歐洲產業的全球競爭力和公平競爭環境」就被列為三個關鍵優先事項之一。

而面對新的不公平競爭情勢,歐盟現有的競爭法規、貿易救濟措施、公共採購法規、歐盟成員國政府補貼/援助規則等,皆無法規範外資企業因取得母國政府補貼而獲致不公平競爭地位的情況。歐盟為了彌補這項法制漏洞,在6月中發布了《單一市場有關外國補貼的白皮書(White Paper on foreign subsidies in the Single Market)》,提出防範外資企業在歐盟單一市場中因接受母國政府補助而獲致不公平競爭地位的政策處理原則;在公開徵詢外界意見之後,預計在明年啟動相關立法程序。

白皮書針對三個層面來對獲外國政府補貼的外資企業進行規範,包括市場經營競爭、企業併購、競標政府採購等。

在市場經營競爭方面,歐盟將嚴格限制外資企業因獲得外國政府補貼(包含低利貸款、預算補助、減稅優惠,或其他形式補貼)而造成歐盟市場扭曲情況,例如因此增加在歐盟的市占率,或使歐洲競爭對手無法進入特定市場。監管機構將優先調查三年內獲得外國政府資金超過20萬歐元的企業,門檻並不高;如果確定外資企業獲得外國政府補貼,且造成歐洲市場扭曲情況,將對其採取處份措施,包括罰款、要求重組、強制出售資產等結構或行為矯正措施,來彌補它在歐盟市場所獲取的任何不公平利益。

在企業併購方面,外資企業,在股權投資歐洲企業的資金達到一定額度時(尚未公布具體金額上限),必須將其併購歐洲企業的交易案主動通知監管機構,由監管機構進行審查;監管機構可以要求併購方提出有效矯正市場扭曲的補救措施,或者直接宣告禁止併購。

在公共採購及競爭型補助案方面,外資企業在投標公共採購案或爭取競爭型預算時,必須將獲得來自外國政府的補貼支持告知主辦當局,如果主辦當局和監管機構評估後,認為存在不公平競爭情況,則該企業將失去投標或申請資格。

不過,白皮書也提出一項但書,稱為「歐盟利益測試原則(EU Interest Test)」,也就是當接受外國政府補貼的外資企業對於歐盟帶來的正面影響大於市場扭曲的負面效應時,則不再對該企業進行進一步調查或裁處。

  • 當「積極性產業政策」碰上「防禦型產業政策」
以上述整體趨勢來看,當歐美國家因面臨經濟困境,雖然沒有如亞洲國家般制定積極性的產業政策,但是透過修改競爭法制的防禦型產業政策,仍可能對習於做產業扶植的亞洲國家造成影響。未來即便亞洲國家在國際經貿談判時不承諾做內部改革,但是他們所扶植的企業在國際市場上的競爭行為,也勢必將受到更多限制。這無異是後疫情時代新一波全球經濟體之間對抗和競爭的發軔。可以預見未來全球經濟板塊之間的碰撞和磨合將更加激烈,政府在制定相關產業政策時也應留意此一國際情勢變化。

從積極面來說,我們在規範外資投資及經營活動方面,或可參考歐盟白皮書所提出維護公平競爭的前瞻性制度變革。我國目前在外國人投資、華僑回國投資、中國大陸地區人民來臺投資等有關外資審議管理法規,以及公平交易、政府採購等相關法規,並無針對企業因獲外國補貼而擁有不公平競爭優勢的情況進行相關規範。歐盟白皮書的新管制做法,或可成為我國相關法規修訂的評估參考。

從消極面來說,我國既有扶植產業的相關政策做法,尤其是在國內獲得財政支持的跨國型企業,未來在歐盟市場上可能會受到白皮書新措施的挑戰。例如,在歐盟發布白皮書之前,歐洲航運公司和海事供應商就曾對於來自台灣、韓國、中國等亞洲國家的航運/船舶業表達不滿,認為亞洲的航運/船舶業者因為背後有政府補貼支持,因此擁有不公平的競爭能力。快桅集團(Maersk)高層曾對外表示,陽明海運和韓國現代商船(HMM)已經數年沒有獲利,卻能夠靠著政府財政支持,而能夠持續在市場上與Maersk競爭,他們主張歐盟應該採取行動來應對此一情況。明年等歐盟白皮書主張逐一落實為法制化之後,屆時我國獲得政府財政支持的跨國型企業可能將面臨較高的法遵風險,建議政府及企業宜及早進行各種因應或調整作為。

●作者:盧俊偉/台灣經濟研究院研究員

●本文為作者評論意見,不代表《NOWnews今日新聞》立場



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