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名家論壇》黎家維/修憲為何突然冷了?

▲修憲議題有時似乎箭在弦上,但熱度卻稍縱即逝,甚至突然急凍,分析認為,箇中原因包含兩岸關係、缺乏共識等因素。(圖/美聯社/達志影像)
▲修憲議題有時似乎箭在弦上,但熱度卻稍縱即逝,甚至突然急凍,分析認為,箇中原因包含兩岸關係、缺乏共識等因素。(圖/美聯社/達志影像)

文/黎家維

2020-11-20 14:41:31|2020-11-20 14:46:32

2020年總統大選,儘管賴清德在黨內初選時曾拋出憲改主張,但此議題並沒有成為選戰焦點。不過蔡總統在連任就職演說中卻主動提出要立法院成立修憲委員會推動憲改的主張,給予綠營內部致力推動憲改或制憲的獨派一絲鼓舞。隨後立法院召開臨時會行使考、監兩院人事同意權,人選與審查過程充滿爭議,國民黨內部也因而浮現廢考監的聲音。而立法院順勢在九月開議新的會期組成了修憲委員會,一時之間,修憲議題似乎箭在弦上。但是這股修憲熱度卻稍縱即逝,甚至突然急凍,原因值得玩味。

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三個重要的剎車訊號

有三個重要的訊號讓立法院原本蓄勢待發的憲改議題突然冷卻。

首先,民進黨派系「正國會」主導下,在十月初開始連署修改增修條文前言、更動領土、廢省等的「邁向國家正常化」修憲提案,此舉雖然宣稱獲得黨內58位立委連署,但黨中央卻低調表示一切都在「討論階段」,未來將提出「黨版」,言下之意,並未對此案背書。其實此修憲提案與年初立委蔡易餘所提「兩岸人民關係條例」、「憲法增修條文前言」修正案雷同,當時也是在黨中央的施壓下,由蔡委員自行撤案,此案無異再次被蔡總統打臉。而當外界稱此為立法院長游錫堃所操排推動時,提案的陳亭妃更欲蓋彌彰地稱游對此事前並不知情,卻反讓人更嗅到派系角力的煙硝味。

其次,國慶日蔡總統的談話,內容在兩岸關係部分著墨甚深,但通篇對憲改一事卻隻字未提,反而是籌備國慶典禮的游錫堃院長在致詞時特別提到修憲。這恐怕透露出民進黨中央為何必須冷處理正國會提案的主要考量。蔡總統可能希望透過國慶談話向北京釋放對話和解的善意,以降低兩岸劍拔弩張的緊張關係,正國會此時提案時機顯然不當,不僅可能破壞蔡總統向北京伸出橄欖枝的戰略布局,甚至會被認為在玩弄兩手策略,這點在已經缺乏互信的民共關係上更容易被放大解讀。

第三,獨派大老辜寬敏在6月領銜提出的兩個制憲公投案(總統推動制定新憲法,及總統啟動憲改工程兩案),中選會於10月16日正式駁回。國會提修憲案與民間發起公投制憲這兩條路線,顯然都被蔡政府自己踩剎車,擋了下來。

雖然正國會在立法院的動作受到阻礙,但似乎沒有停止跡象。他們11月將繼續舉辦四場相關的公聽會,讓民進黨中央有些困擾;而立法院法制局「恰巧」也在10月中提出報告,指出修憲門檻過高是阻礙修憲的根本原因,似乎在正國會之外,為修憲的必要性與正當性指出另一條「明路」,然而立法院長在中間扮演何種角色,卻也引人遐想。而制憲公投受挫的領銜人也試圖提起行政訴訟與釋憲挽回。但就目前的發展觀之,修憲議題在立法院應該暫時告一段落。

憲改急凍的四個原因

除蔡政府不願在此時將憲改議題搬上檯面外,國民黨廢考監修憲派同樣也受到黨內壓力而被迫放慢了腳步。憲改議題突然降溫,理由不外下列四項:

(一)蔡總統不想在緊張的兩岸關係中更添變數

兩岸關係在蔡總統連任後更陷入僵局,加上美國不斷在南海與亞太地區大秀肌肉,台美關係增溫,刺激大陸方面在台海與南海周邊拉高武嚇程度。更動中華民國憲法本來就有高度政治性,尤其試圖動搖這部憲法的中國性與國家主權、疆域等問題,將會讓台海更形緊張,也更難尋求和解。因此雖然獨派認為蔡總統進入第二任,民進黨又繼續完全執政,是跨向獨立目標的難得機遇,但貿然削弱憲法的一中屬性,等於背離蔡總統自己對「維持現狀」的承諾,並為兩岸投下更不可測的變數。居於完全執政地位的民進黨當然對啟動修憲有較大的主動權,然而蔡總統就職演說拋出由立法院推動修憲的主張,除表態此非總統所親自主導外,更重申將依照「憲法」與「兩岸人民關係條例」來處理兩岸問題,加上勸退蔡易餘所提的激進提案,都透露出對更動憲法極度克制的訊號,若和其國慶講話一併觀之,修憲顯然非當前要務,甚至優先性更在兩岸和解之下,已非常清楚。

(二)兩黨內部都缺乏共識

民、國兩黨現在許多修憲主張猶如「七傷拳」般,但殺敵功效未見,卻可能已先自損五分;對於啟動修憲缺乏共識,恐怕更是現在兩黨修憲派孤掌難鳴的主因。

民進黨向來比國民黨更有意願推動修憲,但是民進黨內部對於是否需要觸及主權,進行大幅更動現狀的修憲或制憲,卻存在歧見。每次討論修憲總有人為爭取內部或獨派支持而拋出激進訴求,黨內務實路線者明知不可行卻不便明著反對。最近正國會與獨派的動作頻頻,卻遭黨中央壓抑,不過再次反映出其內部長期存在的矛盾。

同樣的情況也出現在國民黨內部。廢考監的主張同樣也面臨內部的反彈,包括捍衛五權憲法的黨內人士與學者,更有人主張黨團修憲提案不能牴觸黨章,而須先全代會的同意才能推動。廢考監的拋出多少參雜著短線議題操作與給執政黨難堪的策略思考,隨著杯葛考監人事同意權的落幕,這個議題也漸失民眾關注,國民黨的修憲動能也隨之消退。

(三)沒有選舉動員的需要與推波

過去幾次修憲必然伴隨著全國性的總統或立委大選,地方層級選舉通常政黨對決性較低,討論議題也更貼近民生與地方需求,為了2022的地方選舉操作修憲議題,不易喚起民眾共鳴。就算2022年仍要啟動修憲,立法院修憲提案成案後必須公報半年才進行公民複決,這個會期發動恐怕仍為時過早,要維持動能與議題溫度,難度很高。2021年底應該是更適合的時間。

(四)核心問題上難有共識

由於修憲的雙高門檻,要能出立法院大門,都少不了兩大政黨的合作,但是放眼雙方檯面上有共識的,恐怕只有下修選舉權與被選舉權年齡,即便國民黨之前曾喊出廢考監的主張,但這恐難稱為黨內共識,翻盤可能性不低。至於正國會的修憲主張,成為黨版的機會同樣不高,仍不脫內部派系相互爭奪議題主導與支持者向心的層次。

而國民黨過去一直主張限制總統權力與權責相符的憲改方向,包括恢復閣揆同意權、要求總統赴立法院報告,甚至近來新增提高憲政獨立機關人事同意權門檻等,恐怕都不是執政者所樂見的。而這些限制總統權力行使的思考,正與民眾黨近來主打制衡民進黨一黨獨大的主張遙相呼應,為在野攜手創造了許多可能性。啟動修憲促成在野結盟,對民進黨也不是太聰明的事。

瞬間點燃的火花注定稍縱即逝

根據以上三個訊號與分析,在兩黨興趣缺缺,選舉還很遙遠,時機未見成熟的時候,修憲議題注定只會冷上加冷。實際上,民眾對修憲議題的熱度始終不高,少數一頭熱的倡議者如今只不過被拉回民意的現實。蔡總統的就職演說和國民黨廢考監議題的拋出,只不過瞬間點燃了獨派對於新憲法的想像,而這個意外的火花明亮卻短暫,在政治現實下,終將迅速黯淡。

●作者:黎家維/ 國家政策研究基金會副研究員

●本文為作者評論意見,不代表《NOWnews今日新聞》立場

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