名家論壇》姚孟昌/追求新憲,就是為要落實國民主權!

文/姚孟昌

2020-12-11 13:18:27

▲筆者認為,人民制定憲法、建立國家乃是行使其天賦權利,國家與政府不過是實踐人民意志、確保人民幸福的手段。然而,修憲是台灣長年難解的問題,過高的憲改門檻更是讓各方望之卻步。資料照。(圖/美聯社/達志影像)
▲筆者認為,人民制定憲法、建立國家乃是行使其天賦權利,國家與政府不過是實踐人民意志、確保人民幸福的手段。然而,修憲是台灣長年難解的問題,過高的憲改門檻更是讓各方望之卻步。資料照。(圖/美聯社/達志影像)
《世界人權宣言》揭示為避免戰禍、重拾和平,國際秩序必須建立在正義以及普世價值之上。據此,人類才能告別舊時代, 新世界才能開展。 宣言第一條申明:「人人生而自由,在尊嚴和權利上一律平等。他們賦有理性和良知,並應以兄弟關係的精神相對待。」英文版本清楚標示 “All human beings”, 表達人類一家,無分彼此,人人皆享有宣言所載之權利,須為彼此權利之保障承擔責任。每個人也須敦促並監督自己的政府,遵守人權規定、落實國民主權。 這部宣言非以「國際」為名而是冠以「世界」,即是提醒各國有超越國內法制與政府意志的規範存在。此規範保障人人之固有尊嚴與基本權利,國家主權源於此、成於此也盡歸於此。是以人民制定憲法、建立國家乃是行使其天賦權利,國家與政府不過是實踐人民意志、確保人民幸福的手段。
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Nownews 今日新聞在《世界人權宣言》通過72週年的這天邀請年輕學子們一起參加修憲論壇,意義重大。台灣人民在追求新憲的過程中,無論採取修憲或是制憲,皆為落實國民主權的手段。若說《世界人權宣言》是全體人類的共識, 那麼台灣人民欲制定一部新憲,也必須基於超越黨派、跨越世代的一定共識之上。
依筆者之見, 此台灣共識應以事實與憲政原理為基礎。包括以下幾點:

1. 憲法是國之大法且為全民所共有,各政黨在討論新憲過程中即便政見不同,主張各異,態度都必須嚴謹認真。推動新憲不是用來實現政黨意志,更非黨同伐異的手段。倡議新憲為要回應人民需要,新憲內容也須符合普世價值與時代精神。

2. 憲法正當性與規範效力源於人民。無論修憲或制憲、體制內或體制外, 新憲皆須經由人民全體決定。

3. 自1949年開始, 兩岸分屬不同憲政秩序乃是不爭的事實。唯有台灣兩千三百萬人民才擁有變動台灣憲政秩序的權力,各國均須尊重台灣人民的自決權與主權。

4. 正如同美國開國先賢John Adams 提醒,憲法是由一群擁有信念與道德的人民所制定,也是由一群有同樣信念與道德的人民所保有守護。人民是憲法的主人,當人民行使制憲或修憲權力時,僅受公民理性與憲政原理的約束。正如大法官會議在釋字第499號所宣示的原則:「無論修憲與制憲,程序上必須公開、透明與合乎民主程序;內容不得違反自由民主憲政秩序的根本原則,諸如國民主權、人性尊嚴與基本權利至上、權力分立制衡原則等。」

5. 人民選出的代表,無論是總統或是立法委員,他們既然承受人民付託,自有竭力促成人民意志得以充分實踐的責任。無論人民選擇是以修憲或是制憲方式建立新憲,政府皆應積極協助而非消極看待甚至是阻礙人民權力行使。

6. 台灣現行憲政體制,人民與朝野政黨均認為有修改之必要。既然如此,政府與政黨應負責任地協助人民凝聚共識,盡量擴大變動現行憲法的社會基礎,蓄積更大的政治動能。

以上六點應是全民基本共識。無此共識,制憲或修憲主張均為虛言。甚至連維持現行憲法的運作都會有困難。

在立法院啟動修憲程序之前, 筆者想請教朝野政黨與立法院諸位委員幾個問題:

1. 現行憲法是否經由台灣人民的認可?其民主正當性的基礎為何? 事實上,這部憲法未曾取得全體台灣人民複決認可,其制定與增訂也非以兩千三百萬人為訴求,凡此均違反民主憲政的基本原則。舊憲法的民主正當性既然不足, 唯一能夠解決的方法就是由台灣人民透過民主程序,創造新憲法。筆者再次強調,制憲或修憲均是手段,目標是讓台灣人民擁有一部他們所認可的新憲法。

2. 立法院的「修憲委員會」對於憲法修改是否會限定範圍與體例?若修憲範圍自我設限,以致於無法滿足人民對於新憲的期待時,豈不是又被譏為「鳥籠修憲」?  

再者,若修憲體例仍以不合比較憲法原理的台灣特有之「增修條文」模式進行,不啻宣示戒嚴時期老法統的幽靈仍在當前國會作祟。以「公民權行使年齡下修」為例, 朝野政黨即使堅持修憲,應該是要從修改憲法本文著手,而非僅在「增修條文」增補。原先規定修憲程序之憲法第174條之所以被取代,係因國民大會已不存在。憲法修正案之提出改由立法院行使, 修憲案複決責由人民投票決定之。唯《憲法增修條文》第12條並未規定不得修改憲法本文。未來即使要進行修憲,也應回歸在憲法本文中修改。

3. 現行憲法除了未禁止修改憲法本文,也未禁止人民行使修憲權。憲法第2條揭示主權屬於全體人民所有,制憲權既然是國民主權行使的形式之一,人民當然可以制憲方式獲得新憲法。因此,若有人反對制憲此一選項時,筆者想請教他們反對理由為何?是因為憲法老師不同意、立法委員不同意、朝野政黨不同意、大法官不同意還是現行憲法不同意? 或是根本就是反對者欠缺對於國民主權原則的正確認識所致?

台灣人民追求制定一部新憲法的過程,就是凝聚國家意識、實踐國民主權以及形塑國家新面貌與台灣新民主的過程。筆者相信社會大眾更多的參與及討論是必要的。有很多朋友一直強調,制憲不可行,修憲才不會激起社會對立,才不會碰觸到更改國號與領土變動的問題,更不會引發外部介入的危機。我想他們是過慮了。 新憲能否建立的最大關鍵在於人民意志,在於台灣人民是否認知到他們是國家的主人也是憲法的創造者。若人民能覺悟到:「憲法是為人民而存在,不是人民為憲法而存在。」 的真諦,那麼新憲法的建立將會是水到渠成。

●作者:姚孟昌/輔大法律系助理教授

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