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「本法所稱公民投票，包括全國性及地方性公民投票。
全國性公民投票，依憲法規定外，其他適用事項如下：
一、法律之複決。
二、立法原則之創制。
三、重大政策之創制或複決。
地方性公民投票適用事項如下：
一、地方自治條例之複決。
二、地方自治條例立法原則之創制。
三、地方自治事項重大政策之創制或複決。
預算、租稅、薪俸及人事事項不得作為公民投票之提案。」
修憲依法也該適用公投法
「依憲法規定外，其他適用事項如下」點出了「憲法規定」，似乎意味著，若《憲法》有規定的依《憲法》，《憲法》沒規定的就適用《公投法》。看起來，似乎《公投法》的適用有侷限在《憲法》之外的意旨，尤其所列舉項目，皆與《憲法》沾不上邊。若要與《憲法》沾上邊，就是創制複決兩權和後來增修條文的修憲。
《憲法》第136條規定：「創制複決兩權之行使，以法律定之。」自身並未做進一步規定，照現在的狀況《公投法》就是「以法律定之」的「法律」，似乎修憲公投的具體操作程序應該遵守《公投法》的規定，才符合《憲法》。
立法院修憲委員會召委管碧玲12月25日拋出2022年大選與修憲複決合併舉行，要求國民黨公開表態。27日國民黨委員林為洲就此話題質詢中選會李進勇。李回應，「修憲有高度政治性，法律規定不足，最好是『公投法』有詳細程序規定，在沒有規定前，只能按照現有的公投法、憲法增修條文，以及立法院決議等來辦理。」民進黨會不會為此再修《公投法》或提出修憲公投的特別條例，令修憲公投可以綁大選？值得關注。
管碧玲把修憲與一般公投區分開來，主張「修憲案只有一題，也是立法院多數共識送出的案子，必須經過4分之3立委同意才能複決，等於至少兩大黨都要同意，也沒有政治競爭、衝突會發生，與一般性公投兩種本質也不一樣，2022大選一同修憲複決，不會違背此次公投結論。」然而，修憲的公投與《憲法》第136條規定的創制複決是人民有權直接立法或贊否國家重大政策與法律，在本質上並無差異，只是法案來源不同。為何不該適用《公投法》？顯然理由不夠充分。
排除公投綁大選可能出現現實的窘境
《中華民國憲法增修條文》第12條規定：「憲法之修改，須經立法院立法委員四分之一之提議，四分之三之出席，及出席委員四分之三之決議，提出憲法修正案，並於公告半年後，經中華民國自由地區選舉人投票複決，有效同意票過選舉人總額之半數，即通過之，不適用憲法第一百七十四條之規定。」
「半年後，經中華民國自由地區選舉人投票複決」。但沒規定多久期間內必須完成投票複決。公投法經過2019年修訂後，第23條規定：「公民投票日定於八月第四個星期六，自中華民國一百十年起，每二年舉行一次。」也就是只能奇數年的八月底才能舉辦公投。
這期間若碰上偶數年份的地方或全國九合一大選，但尚未碰上《公投法》規定的公投每隔兩年之奇數年份的「八月第四個星期六」，究竟該不該或於法是否能夠修憲公投綁大選？肯定是個該正視且趁早釐清的問題。
如果2022年五月中以前立法院通過修憲案，2022年底要不要公投？若是2023年七月以前立法院通過修憲案，2024年一月的大選要不要公投？如果不公投，恰恰好這次大選立法院原先的多數黨變成了少數黨，這樣的修憲結果若不公投複決，有沒有正當性問題？是大家要謹慎思考面對，妥當解決的問題，否則，容易出現後患無窮的政治爭議。
公投綁大選的機率還是存在
《公投法》第16條又有規定：「當國家遭受外力威脅，致國家主權有改變之虞，總統得經行政院院會之決議，就攸關國家安全事項，交付公民投票。
前項之公民投票，不適用第九條至第十三條、第十七條第一項關於期間與同條項第三款、第十九條及第二十三條規定。」
這裏規定，只要滿足「當國家遭受外力威脅，致國家主權有改變之虞」，總統就「得經行政院院會之決議」，不受公投法第二十三條規定兩年一投的限制，政府自然有權安排自己所希望的時間，也就不能排除與大選共同舉行吧？這不只是修憲如此，修憲以外的議題只要滿足這條的構成要件應皆適用才合理。
《公投法》原本是為了體現直接民權，給人民一個創制或複決法律的機會，然而，政黨也是人民團體。一般情況而言，在國會多數而完全執政的執政黨是不需要公投的，只要在國會通過法律即可，只有少數黨或一般人民及人民團體才有需要。
公投綁大選可能成為執政者的政治工具
不過，我們的體制有可能出現行政體系的執政黨在立法院是少數黨的情況，如阿扁時期的民進黨。此時，行政部門所需要的法律可能無法在立法院通過，執政的少數黨應該可以透過《公投法》提出他們所想要的法律案，直接訴諸民意。
如果這項提案沾上「當國家遭受外力威脅，致國家主權有改變之虞」的邊兒，總統就有可能將其安排在最近的大選一併舉行；甚至，也有可能不安排在奇數年的八月，而安排在偶數年的選據前數月，依其判斷對其能夠影響即將到來之大選的有利時間，作為選舉造勢的政治活動。
總的來說，公投綁大選在一定的政治議題上，被用來作為影響選舉的政治操作工具的可能性與機率依然存在，但握在執政者的手中，不在人民的手中。公投法原本是為人民行使直接民權設計的，如今竟成了只有執政者可以擺弄的政治工具，真是天大的諷刺。
●作者：朱駿／時事評論人
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