名家論壇》鄒志宇/「印太戰略」下的韓國軍事外交邏輯

名家論壇》鄒志宇/「印太戰略」下的韓國軍事外交邏輯

文/鄒志宇

calendar_today2020-10-28 18:00:00|update2020-10-28 18:08:31

美國國防部長艾斯培、韓國國防部長鄭景斗/韓國防安全保障協議會(SCM)
▲美國國防部長艾斯培(Mark Esper)和韓國國防部長鄭景斗(Jeong Kyeong-doo)在2019年美韓國防安全保障協議會(SCM)上握手致意。(圖/美聯社/達志影像)
最近雖然台海及南海正處於緊張與清楚對峙的態勢,但在 6 月南北共同聯絡事務處爆破後,韓半島反而陷入渾沌不明的膠著狀態,直到最近韓國漁業公務員在北方海上分界線疑似越北遭朝鮮射殺才又再起波瀾。
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即便綜合各家民調均顯示,文在寅支持度穩定徘徊在 40% 後半至 50%,執政黨共同民主黨也始終在 3 成至 3 成 5 之間,維持最大黨的地位,但韓國民眾已經開始質疑對朝鮮釋出善意的成效,根據韓國《文化廣播公司》( MBC )委託韓國研究基金會( KRi )所做的民調顯示,53% 的民眾支持中斷南北協力,強硬應對北韓,高於 43% 的「雖然北韓做錯,但必須透過對話和協力解決」。
韓國政治經濟研究機構 Realmeter 針對文在寅於 9 月 23 日聯合國大會的重新推進終戰宣言提案,民調也是呈現 49% 同意對 46% 反對不分上下的態勢。在朝核問題外,相對於台灣在中國議題上明確表態並爭取美日合作,即便歷來幾乎沒有對國際事務發表意見的傳統,韓國政府在面對美國圍堵中國的軍事提案如亞洲北約及 Quad+ 仍呈現異常低調的姿態,面對民意質疑與美中對峙,筆者試圖從近日韓國的外交動向,理解韓國政府面對印太戰略的考量。

雖然是在南北共同聯絡事務處爆破前,但今年 5 月 28 日,身為青瓦台統一外交國安特別顧問的文正仁在昆西研究所( Quincy Institute )與東亞基金會所舉辦線上研討會上的發言,頗為精準地傳達了韓國的立場「韓國是美國的盟友,和中國則是戰略性的合作夥伴。很顯然,盟友比戰略性夥伴重要,所以對我們來說,最優先考慮的( the first priority )是美國。但是,我們在結構上依賴中國。如果我們和中國直接敵對的話,中國能對我們產生軍事威脅,同時還能支援北韓,韓半島及東北亞就會真正走向新冷戰。」

綜合東亞研究所( EAI )與峨山政策硏究院( Asan Institute for Policy Studies )最近 7 月及 8 月發表的民調也顯示,雖然 63.9% 韓國民眾面對美中對峙傾向較為折衷的路線,但仍有 44.6% 支持加強韓美同盟,且當只有美中兩種選擇時,73.2% 還是清楚支持美國,只有 15.7% 支持中國。

從這句話,我們可以理解到韓國與台灣最大的不同點便是,地理位置上同時面對兩個具有威脅性的國家。分別是,陰晴不定且攻擊性強的朝鮮,及經濟上雖然非常密切但不懷好意,亟欲拆解韓美同盟,更重要的是還能在背後支援朝鮮,無論經濟或軍事都是的中國。這種局勢,不只使以往保守派的圍堵封鎖事倍功半,也使進步派的陽光政策成為朝鮮爭取時間發展核武的手段。

一個最近的例子便是 9 月 28 日,在韓美研究所( ICAS )主辦的線上對談中,身為美國國防部首任且現任中國副助理部長施燦得( Chad Sbragia )表達對於近日中國、朝鮮及伊朗在安保領域與飛彈研發上深化合作的憂慮。但另一方面,正是這份影響力使美國直到川普上台初期都曾寄望中國能在朝核問題上斡旋,這些因素使朝核問題在經濟議題外,成為中國對韓事務的另一槓桿。

於是,為了實質推進無核化與南北和解,文在寅政府上台後,便將自己設定為朝鮮與美國溝通橋梁與調停協商者,積極促成美朝雙方直接談判,這也是美朝兩次會談的來由。只是在去年美朝河內會談破裂後,面對強硬主張先無核化才保證朝鮮政權穩定的美國,及堅持先保證政權穩定再解除核武裝的朝鮮,韓國必須想辦法使針鋒相對的雙方重回談判桌。

6 月南北共同聯絡事務處爆破後,韓國政府更是希望能恢復完全斷絕的聯絡管道,持續推動無核化與南北和解,任何能重啟對話的手段都是可嘗試的,無論威脅利誘朝鮮,或試探美國底線都是。

從這個視角看,韓國在暑假期間一系列動搖韓美同盟的發言,包括 7 月新上任的統一部部長李仁榮提案物物交換,設法繞過聯合國制裁,透過小規模經濟交流累積朝韓信任及稱韓美同盟為「冷戰同盟(暗指過時之意)」,甚至提出改革韓美工作小組。

「韓美工作小組」是韓美雙方為協調對朝事務成立的工作小組,於韓國設置於外交部底下,由韓半島和平交涉本部長李度勳主持;在美國設置於國務院底下,由副國務卿兼北韓事務特別代表史蒂芬・比根( Steven Biegun )領導。今年 9 月 9 日到 12 韓國日外交部第一次長崔鍾建與比根進行次長會談,雙方同意新設「同盟對話」;9 月 16 日到 20 日青瓦臺國家安保室第 2 次長金鉉宗,9 月 27 日到 10 月 1 日外交部韓半島和平交涉本部長李度勳,再次與比根會面,比根稱這次見面為優秀( excellent )及感謝有創意的提案( creative idea ),皆是討論朝核問題、駐韓美軍議題及印太戰略

同時,李仁榮還提出脫鉤南北和解與無核化,和 9 月 23 日文在寅在聯合國大會播放的事前錄像演講重提終戰宣言,重申 2018 年板門店宣言承諾的前後,3 度派遣外交高級官員出訪美國,重申韓美同盟為外交安保根本。兩者看似矛盾,實則摸索在韓美同盟的大框架下,韓國能自主對朝談判空間的多寡及美朝雙方對各式提案的接受度。

值得一提的是,從因為韓國公務員遭朝鮮射殺身亡曝光的韓朝元首親筆書信往來,和日前美國國務卿蓬佩奧( Mike Pompeo )暗示,仍與朝鮮檯面下密切協商的言論來觀察,如果沒有公務員遭朝鮮射殺及川普染病兩大黑天鵝事件,很高機率朝核事務會出現 10 月驚奇( October Surprise )

事實上,10 月 1日韓國國家情報院長徐薰與白宮國家安全顧問羅伯特・奧布萊恩( Robert O’Brien )也進行通話,在上述三件事外,亦包括韓國公務員遭朝鮮射殺事件。

在這個僵持的局面下,中國身為被排除的中間人又再次浮出檯面,於是便有了 8 月 21 日青瓦台國家安保室長徐薰於釜山接待楊潔篪的舉措,與接下來 11 月待定的王毅訪韓(目前因為蓬佩奧取消訪韓而延期),甚至是傳聞不斷的年底習近平訪韓都是。即便徐薰與楊潔篪雙方有良好的對話氛圍,但就如中央日報在 8 月 23 日「同床異夢」的新聞標題,韓國並沒有鬆口支持中國,只是打模糊仗應付。

一個弔詭的情況便在我們面前出現,當美國與朝鮮關係改善時,反而中國能用朝核問題撬動韓美同盟的槓桿就越小,韓國便越能將朝鮮與中國脫鉤處理,不會投鼠忌器,美國也越能拉動韓國明確抗中。

回到韓美同盟本身,與川普的關係及美國大選也成為韓國低調觀望的理由,不同於台灣輿論所認為,韓國不分黨派都相當重視韓美同盟及駐韓美軍,即便重視自主性的進步派亦是如此。根據芝加哥全球事務委員會( CCGA )在今年 6 月所做的民調顯示,高達 90% 的韓國人支持韓美同盟,只有 8% 反對,82% 的首訪者相信當韓國遭受朝鮮攻擊時,美國會幫忙防禦,駐韓美軍的支持度也達到 74%。

皮尤研究中心( Pew Research Center )在 9 月 15 日發表針對美國主要 13 個同盟國包括韓國、日本、加拿大、澳洲、英國所做對於美國看法的調查,韓國以 59% 對美國信任度排名第一,高過日本的 41%,但面對川普無視於在眾多駐軍友邦中,韓國軍事預算佔 GDP 百分比與美軍防衛費分擔已達到相當標準,超過 GDP 2%,達 2.4%,遠高於日本的 0.9%,在輿論不分黨派,絕大多數傾向維持現狀(根據統一研究所 7 月 30 日發表的民調為 69.6%)。

文在寅政府仍提案調高 13%的情況下,執意開價增額 50%,導致自去年下半年開始,協商便陷入僵局,同時即便如國務院東亞暨太平洋事務國務助卿史達偉,與國防部長艾斯培不斷出面消毒,仍不斷有風聲傳出川普將撤除駐韓美軍的情況下,不論僅是軍費談判策略或檯面下的真實,已經使同一份調查內,韓國民意對川普的信任度僅有 17%

但這不代表韓國傾向支持拜登,根據韓國外交部官方智庫國立外交院.安保研究所所做的報告顯示,韓國同樣必須為拜登構築民主同盟,拉攏共同抗中的計畫做好準備,只是在軍費分擔上較為寬鬆。

另一方面,隨著戰時作戰指揮權移轉(這也是文在寅上台前所承諾的政見)因為疫情出現延遲,追求國防自主的呼聲亦隨著對於駐韓美軍可能撤出的不安更加強烈,這也可以從文在寅所任命,研究戰時作戰指揮權移轉與兼顧韓美同盟為博論題目的新任國防部長徐旭得知。

一個值得提起的有趣事實是,根據《華盛頓郵報》副編輯伊格納茲( David Ignatius )在 8 月 29 日發表的專欄,安倍在勸阻川普撤守駐日美軍的同時,也出於日本安保考量,避免直對面對朝鮮威脅與東北亞勢力平衡,說服川普打消撤守駐韓美軍的想法。

在對中國的憂慮與對美國的不安下,韓國便更積極尋求美中外的第三勢力涉入朝核問題,像新南方政策的東南亞國協,或新北方政策的俄羅斯,或做為歐盟代表的德國和與朝鮮有特別關係的瑞典,甚至是由於慰安婦與強制勞動議題與貿易戰陷入低潮的日本。

最近便是 9 月 9 日外交部長康京和出席東協外長會議,9 月 21 日統一部部長李仁榮與駐韓俄羅斯大使會談,9 月 24 日文在寅與日本總理菅義偉通話,9 月底國會議長朴炳錫出訪瑞典與德國,接著文在寅與德國總理梅克爾通話,均是尋求各界支持韓半島和平進程。

於是,我們也可以看到另一種弔詭的情況,當美國出於對韓國探索朝核談判底線的疑慮或財政及戰略考量,順著疫情延遲轉移戰時作戰指揮權,並考慮撤守駐韓美軍時,韓國就會更積極地追求外交多邊化與國防自主,也會對美國印太戰略趨於低調,來化解面對朝鮮核武器與中國壓迫的脆弱,則又使美國疑慮更深,韓國更不安。

面對這種惡性循環,雙方並非沒有意識到,從僅僅 9 月一個月文在寅 3 度派遣外交高級官員出訪美國,到 9 月 27 日美國武器管制特使比林斯里( Marshall Billingslea )訪韓,跟外交部第一次長崔鍾建及多邊外交事務次長咸相旭會談限武與武器擴散議題,10 月 5 日國防部長徐旭接待駐韓美國大使哈里斯( Harry Harris )重申韓美同盟,然後是雖然因為疫情取消但原定 10 月 7 日至 8 日的蓬佩奧訪韓,甚至,接下來 10 月中旬國防部長徐旭訪美參加的年度安保協議會議( SCM )。

從這些互動便可得知,雙方仍舊看重彼此同盟關係,並努力協商朝核事務及化解駐韓美軍議題的分歧,只是這也暗示著即便雙方不斷重申韓美同盟是韓半島及東北亞和平的核心軸( linchpin ),面對美國印太戰略的邀情,如果韓國在朝核問題與駐韓美軍上沒有得到更為明確的安全保障與解決方案前,韓國不到最後關頭還是會保持低調,不會輕易鬆口,即便最後關頭還是會選擇美國( the first priority )。

●作者:鄒志宇/國際政治觀察家、留學斯德哥爾摩大學,專攻經濟學

●本文為作者評論意見,不代表《NOWnews今日新聞》立場
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