名家論壇》曾建元/考監兩院何去何從

文/曾建元

2020-11-18 19:00:00|2020-11-18 22:57:18

▲考監兩院的廢除與否,也是修憲統論重點之一。(圖/NOWnews資料照)
▲考監兩院的廢除與否,也是修憲統論重點之一。(圖/NOWnews資料照)
廢除五權憲法,回歸三權分立,是民主進步黨建黨以來一貫的憲政主張,而今該黨完全執政,全民都在等著檢驗民進黨如何實現其政治承諾。今年第十屆立法院審查總統蔡英文提名的考試監察兩院委員與正副院長人選,中國國民黨展開議事抗爭,阻擋人事審查,聲言杯葛監察院長被提名人陳菊,並喊出廢除考監兩院主張。立法院長游錫堃強勢議事運作,乃使民進黨得以利用立法院的多數席次進行護航,陳菊院長和二十六名監察委員以及考試院正副院長黃榮村、周弘憲和九名考試委員,全部未經詢答而過關當選,結果關於考監兩院今後何去何從的憲政議題,竟然無從在立法院的人事審查程序中,透過對被提名人的詢答進入政治議程和公共言論空間,連陳菊都只能在《臉書》上表態,自我期許成為末代監察院長,令人悵然扼腕。
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立法院修憲委員會日前成立,目前已有十七個修憲提案出台,民進黨正國會、臺灣民眾黨、時代力量黨均力主廢除考監,綠黨雖然在立法院並無席次,但也主張廢監察院,由國會行使監察權。反倒是國民黨內部對此意見出現嚴重分歧,只有立法院黨團總召集人林為洲和前國民黨主席朱立倫都旗幟鮮明地贊同廢除考監兩院,但則進一步主張考監兩權轉型。
權力分立制衡,是憲政主義的核心價值之一,就這一點而言,行政、立法、司法、考試、監察五權分立作為行政、立法、司法三權分立的進一步分化,並未違背憲政主義。孫中山從中國的科舉考試和監察御史制度傳統,看到考試權和監察權獨立的作用,不能說毫無道理,事實上,1809年瑞典設立向國會負責的司法監察使(Justitieom-budsman),成為當代西方憲政民主國家監察制度的濫觴,1855年英國由設立獨立於內閣的文官考選委員會(Board of Examination)構想轉而成立文官委員會(Civil Service Commission),也創造出考試權獨立後文官政治中立的典範和成就。
相較於瑞典和英國議會內閣制國家議會行政合一導致三權分立的不純正,美國的總統制就是典型的三權分立國家,但1887年由內政部業務劃出設立的州際商務委員會(Interstate Commerce Commission),委員任期受保障而不隨總統改選而進退任免,就被認為是日後美國於1930年代新政時期大量設立的獨立行政委員會(Independent Administrative Commission)的原型,其特點在國會將特定領域業務由總統的行政權劃出,交由特設之合議制機構主管,所以便有論者認為美國不只三權。
事實上,在行政權範圍存在獨立機關的情況下,又如在司法權存在行政法院和普通法院二元並立,又或者許多國家設有監察機關的情況下,就不會只有純粹的三權了。孫中山一腳跨越東西方世界,在他所處的十九與二十世紀交界的時代,提出五權憲法的理論,並非天馬行空。但何以五權憲法理論始終受到爭議,於今尤烈?
原來原因出在五院。考試院和監察院業務單純,卻設立院級的憲政機關來象徵對孫中山遺教的繼承,也就形成國家財政上的不必要的負擔。根據監察院民國110年度單位預算案,歲出預算9億5716萬元,人事費用占了7億0178萬元,考試院歲出預算3億4862萬元,其中2億7016萬元屬於人事費用,可知兩院的人事費用佔單位預算的比重相當大。以剛通過立法院同意並已宣誓就職的本屆兩院為例,監察委員含院長共二十七人,考試委員含正、副院長共十一人,委員待遇比照部長,月薪約新臺幣二十萬元,此外還有配車和助理,我們拿老牌民主國家英國做比較,該國人口6千600萬,約臺灣3倍,該國國會及醫療服務監察使(Parliamentary and Health Service Ombudsman)只有四人,臺灣監委竟達英國七倍人數。臺灣考試院編制除了考委外,還有下設公務人員保障暨培訓委員會,主任委員一人、副主任委員二人,次長級待遇,月薪約十五萬,以及專任委員五至七人,署長級待遇,月薪約十二萬,此外還有考選和銓敘兩部以及公務人員退休撫卹基金監理委員會。而人口臺灣三倍的英國,只用了內閣大臣級的文官委員(Civil Service Commissioner)十二人。
新任考試院長黃榮村稱,考試院將轉型為國家人力資源部門。從公共管理政府再造的觀點出發,考試院要帶動政府部門追求經濟(Economy)、效率(Efficiency)和效益(Effectiveness)的管理目標,則首要之務當是周處除三害,自己先組織瘦身,但根本之道,依本文之見,則可以廢掉考監兩院,調整職權。考試院諸多業務可以併入行政院人事行政總處,考選部和銓敘部都可改隸行政院,公務人員保障暨培訓委員會則改為獨立機關;監察院則可改制為獨立機關國家人權暨監察委員會,專任委員人數可減至五人,另則可增加研究員和調查官員額,職權方面,我則建議增加對於不當或違法行政處分的暫停執行保全處分,這才在人民權利受到公權力的侵害時,能真正及時發生保護的效果。
●作者:曾建元/國立臺灣大學國家發展研究所法學博士、國立中央大學客家語文暨社會科學學系兼任副教授、中國問題專家
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