修憲論壇/廢除考監院?學者:五權是奇蹟、應併成三權 

修憲論壇/廢除考監院?學者:五權是奇蹟、應併成三權 

記者顏真真/台北報導

calendar_today2020-11-19 13:00:00|update2020-11-25 00:40:11

▲針對立法院成立修憲委員會,將推動修憲工作,目前朝野相關修憲提案包括「廢除考監兩院,法國巴黎第一大學法學博士許有為贊成將五權整併成三權。(圖/記者朱永強攝)
▲針對立法院成立修憲委員會,將推動修憲工作,目前朝野相關修憲提案包括「廢除考監兩院」,法國巴黎第一大學法學博士許有為贊成五權整併成三權。(圖/記者朱永強攝)
立法院成立修憲委員會,將推動修憲工作,目前朝野相關修憲提案包括「廢除考監兩院」。對此,法國巴黎第一大學法學博士許有為接受《NOWnews今日新聞》訪問時表示,我國憲政體制雖然是五權分立,卻無法互相監督制衡,從性質來看,事實上只有三權,而就憲法學理來看,三權也比較合理,他贊成的做法是「五權整併成三權」,即把考試併入行政、監察併入立法,在三權彼此監督制衡,才能謀取人民最大福利。不過,他也提醒,「權力整併」要有一定程序及方法,在修憲或制憲前,先做好規畫及相關配套措施,可學習民主國家制度,但不要變成拼裝車。
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許有為表示,基本上,全世界民主國家的憲法,信奉「權力分立」原則,都採「分權」,而「權力區分」基本是用性質,即把一個國家日常運作的諸多權力,盡量數目縮小且分門別類,彼此監督制衡,這也是民主的做法。而我國目前憲政體制雖然是五權分立,包括行政、立法、司法、考試及監察權,但實際上也只有三權,而除我國之外,也僅非洲另一國家採八權分立,只是若三權可以畫分成五權,那為何不畫分更多權力,這樣不是更好,只是若真這樣做,老實說也沒任何意義。
他說,在三權分立國家,權力跟權力之間有制衡關係,比如在內閣制,就行政權與立法權來看,行政權可以解散國會,立法權可監督行政院,可以倒閣;在總統制國家,雖然沒有倒閣及解散國會機制,但總統一旦選上,要組織內閣,內閣成員都需經過像是國會同意,即便現任美國總統川普要任用大法官,需經由川普提名後,再由國會同意才行。

▲國民黨團佔領議場,已經進入第三天。
▲學者許有為強調,如果立委沒有監察權,就是削弱立委監督政府的力道,立委只能把行政官員叫過來罵一罵。 (圖/NOWnews資料照片)
但台灣五權分立,考試權與立法權中間有沒有制衡關係?沒有,許有為形容「這套制度能運作,還運作了幾十年,其實是帶有某種奇蹟」。民主到底需不需要制衡?他舉例像幾年前有立委修改考試院組織法,將考試委員從19人縮到7至9人,當時就有考試委員就跳腳,拒絕承認立法院修法性,認為考試與立法位階平等。

較嚴重是年金改革,許有為說,當時立法院通過年金改革法案,考試院也有很多人反對,認為這是考試權的一部分,為何要把權力交給立法院決定,如果當時考試委員採取激烈抗議行動,並堅持立法院通過的法律不能適用公務員,最後只能走向釋憲,只是依照法理,大法官也會判立法院贏,因為國家的法律不可能出現好幾個法律系統。「若五權分配很好,可以互相督監制衡,那很好,問題是現在並不是這樣,五權之間的權力制衡關係並不完善!」許有為這麼說。

他表示,當初國父孫中山倡議五權憲法的想法很獨特,不信權力制衡這套,而是相信權力合作,某種程度來說,他希望用中國古代聖君概念,要選出好人聖人,可是從學憲法、政治學的角度來看,現在寧可相信整個體制,而不相信個人。

不過,「憲政體制要修改還需經過一段時間及完整方法」許有為這麼說。首先,就是要修憲或制憲,再來這體制運作這麼久了,會有點路徑依賴,若要修改,不可能馬上從原本向東,突然180度大轉彎改成向西,一定要慢慢調整,世界體制演變基本上都是這樣。

至於要怎麼改?許有為認為監察權應該併入立法權,考試權併入行政權,因為權力沒有廢除,所以應該是說「五權併成三權」。他進一步指出,基本上,監察權是立法權中很重要的一項權力,國外是將監察權設置在國會之下,因為這些國會議員是代表人民監督政府,而監督政府要有什麼武器?監察權就是立法權底下很重要的一項武器。

許有為強調,如果立委沒有監察權,就是削弱立委監督政府的力道,而監察權包括調查權,你不給立法院這些監察權,立法院就如同紙老虎,無法監督行政院,只能叫過來罵一罵,且現在我國立法院的調查權是給了監察院,從性質來講,監察權是從立法院出去的,因此監察權併入立法院是天經地義。

此外,在其他民主國家,基本上考試權都屬行政權。許有為說,當初把考試權、監察權分出來,「由三權變五權,本來就是很荒謬的過程」,考試權性質屬於行政權的一部分,但不可諱言考試與行政權又不是百分之百相同,就像監察權在立法權中,還是必須有某種程度的獨立性及中立性。

他舉例像國家考試,若由行政單位自己辦考試,就會被質疑是用人唯親或開後門,因此,在一般民主國家中,基本上三權分立,行政權中的考試權,會設置人事或考試委員會,有點像行政權中的獨立機關,我國現行體制也有獨立機關,比如國家運輸安全調查委員會(運安會),還是要維持一點獨立地位,但不代表就要從行政權獨立出去。

至於已獨立出去的監察權及考試權,要如何再收回來?許有為強調要有方法及步驟,並符合現行法律及憲法的規定,不是隨便囫圇吞棗就塞進去,以免引發權力分配問題,因此修憲或制憲前就要做好完整規畫及相關配套措施,並要做到可以整個打包帶走的程度。

以監察權來說,許有為說明,在世界各國的做法,通常是在國會底下設置獨立的人權監察室,以台灣人口規模來說,約可設置5至7人,有些國家是直接由國會議員組委員,並聘任調查員等相關人員,有些國家則是在立法權底下,成立小小立法權的獨立委員會,由立法院國會聘請外部專家,來當獨立的人權監察使。

至於考試權部分,大方向是回歸行政權。以目前考試院兩部一會來說,許有為覺得可以參考日本或是法國的做法,考試的部分可組成行政權下的獨立考選委員會。銓敘部則在回歸行政權之後,將人事總處併入其中,進一步更替為文官部。公務人員保障暨培訓委員會,保障這部分可設置文官法庭,培訓這部分可併入未來的文官部。
 

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