名家論壇》李兆立/超高修憲門檻降不降 憲改真正主戰場

文/李兆立

2020-11-24 10:55:03

▲修憲是台灣長年難解的問題,過高的憲改門檻更是讓各方望之卻步。資料照。(圖/美聯社/達志影像)
▲修憲是台灣長年難解的問題,過高的憲改門檻更是讓各方望之卻步。資料照。(圖/美聯社/達志影像)
千呼萬喚的憲改,終於在今年九月立法院成立修憲委員會後正式啟動,各種修憲提案和倡議也紛紛出爐,包括18歲公民權、增設人權專章、廢除考試院與監察院、立法院席次與選制、移除兩岸統一前提,以及調降修憲門檻等。現行憲法的不如人意和亟需改革,可想而知。
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然而,幾乎人人都喊要做的憲改,如今真的動起來了,社會卻又不斷觀望,讓相關議題得不到應有的關注度。這其中最關鍵的原因,就是現行超高的修憲門檻,讓所有人在投入憲改前都會忍不住多問一句:「這一次是不是玩真的?會不會又是喊喊而已?」
事實上,無論從法理面和政治現實面來看,「修憲門檻是否調降」就是這次憲改裡頭,真正的主戰場。

第一,台灣修憲門檻真的高到不正常,而且還會把我們想修正其他不正常的機會通通卡死。

依照現行《憲法增修條文》第12條規定,修憲案要通過,必須依序完成這兩道關卡:

1.立法委員1/4提議,3/4出席,及出席委員3/4之決議,提出憲法修正案;

2.憲法修正案公告半年後,交由公民投票,同意票須達選舉人總數的1/2。

這兩道關卡的修憲設計到底有多難?

首先,比較其他民主國家,美國、英國、德國,只需要議會通過,無需送交公投,議會的通過門檻為1/2或2/3,都低於台灣的3/4;法國、日本、南韓,雖然同樣需要通過議會及公投兩關,但議會門檻都低於台灣,公投門檻採用的「簡單多數」(法、日)和「雙二一」(韓),同樣比台灣的「選舉人總數1/2」要低得多。

其次,從台灣的政治現實來看,3/4的投票門檻,意味著只要1/4立委的反對就能杯葛,而自2008年國會改制以來,僅有2008-2010短短一年多的時間,反對黨未達1/4的29席;至於「選舉人總數1/2」,2020年大選公布的選舉人總數約1,931萬人,通過修憲案需要966萬張同意票,比總統得票數史上最高的蔡英文817萬票,多出將近150萬票。

▲全球主要國家修憲門檻比較(圖/作者提供)
▲全球主要國家修憲門檻比較(圖/作者提供)
換句話說,在台灣要通過修憲,不僅要得到朝野的一致支持,還必須在社會擁有非常高度的共識及動員力。正是因為如此,就連「18歲公民權」這樣難得具跨黨派共識的修憲案,仍因為民調上未能顯著獲得國人支持,各界依舊認為無法樂觀,更遑論其他朝野歧異更大的修憲案。

面對如此容易導致破局的修憲門檻,也難怪各界持續觀望。因此,這次不調降修憲門檻,其他憲改工程恐怕會繼續遙遙無期。

第二,所有反對調降修憲門檻的說詞,無論背後的政治考量為何,都只是似是而非的推託謬論,完全經不起檢驗。

長年以來,反對調降修憲門檻的最主要說法,就是憲法是國家根本大法,本就不該隨意修改,才能維持國家法治的穩定。

我們當然同意,修憲相較於一般法律,當然需要更嚴謹的程序。但更關鍵的問題是,我國憲法有「神聖不可侵犯」到需要用世界最高的修憲門檻來綁死嗎?

現在台灣面臨的問題並非政府體制頻頻更動而導致政局動盪,而是連朝野共識高、爭議度低、且台灣遠遠落後其他國家的「18歲公民權」和「人權專章」,都依舊受限於超高修憲門檻而寸步難行。

換句話說,如果台灣是個不正常國家,那超高修憲門檻肯定是其中最不正常的環節,不僅自己本身不正常,更卡死了其他面向的正常化。

另一種說法是,如果調降修憲門檻,恐怕會變成「假修憲,真制憲」的統獨公投,而讓兩岸爆發戰爭。這其實正是2005年國民黨力主調高修憲門檻的主要考量,2015年修憲委員會時也一再重申的主力說詞。

然而,這種說法不僅忽略了近30年各國的獨立公投案例,其實都未依循修憲程序,而是宣布獨立後另行頒布新憲,關鍵還是「國際是否承認」的政治現實,更無視於民進黨自2016年重回執政後,已經逐步改採「中華民國台灣」為號召,成為中華民國體制的捍衛者。

換句話說,修憲門檻是否調降,實際上與台海穩定的關係不大,如果真的到了可以獨立的那天,超高的修憲門檻也無法形成任何阻礙,反而阻礙了現在的我們追求正常憲政的機會。

最後,超高的修憲門檻,不僅造成現行問題無法解決,更綁死了憲法未來與時俱進的空間,而形成「世代不正義」。

沒有人會否認,憲政秩序需要穩定,同樣的,也沒有人能反對,憲政需要保持一定的彈性。正是因為如此,從1991至2005年,我國在14年間經歷了7次修憲,就是為了因應當前的國家情勢,以及台灣民主化的需要而進行調整。

然而,這樣調整的彈性,卻在2005年後幾乎被綁死,但我國憲政所遺留的問題,卻多到自從2012年開始,每次總統大選都被拿出來當政見。如果光是7年後,就能感到整體憲政仍有許多部分需要除錯,更何況30年後甚至70年後?

當憲法持續累積各種不合時宜,卻因為修憲門檻過高而無法除錯,最後可預見的結果,就是實際政治運作與憲政脫節,讓憲法應有的威信及該扮演的穩定角色,蕩然無存。

要停止我們對憲法的慢性謀殺,找回憲政應有的活力,眼前最該做的,就是督促朝野各黨拿出憲改誠意,拿出降低修憲門檻的具體法案版本,並且盡力凝聚共識。

當修憲再度成為可能,所有的修憲議題才能得到應有的重視,整個憲改工程才能取得具體進度。因此,降低憲改門檻絕對是重中之重的主戰場。朝野各黨究竟是玩真的還是玩假的,是全力以赴還是推託怠惰,這就是最關鍵的觀察點。

●作者:李兆立/時代力量智庫執行長

●本文為作者評論意見,不代表《NOWnews今日新聞》立場
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