名家論壇》曾建元/修憲是蔡英文總統第二任的寧靜革命

文/曾建元

calendar_today2020-05-19 18:00:00

▲台灣歷經七次修憲,依然修不出一個美好夢幻無瑕疵的憲法,蔡英文總統第二任將會持續推動憲法改革的寧靜革命。(圖/美聯社/達志影像)
▲台灣歷經七次修憲,依然修不出一個美好夢幻無瑕疵的憲法,蔡英文總統第二任將會持續推動憲法改革的寧靜革命。(圖/美聯社/達志影像)

蔡英文即將在五月二十日就任第十五任總統,行政院長蘇貞昌在禮貌性率領內閣總辭後,也已經為蔡英文所留任。從蔡英文就任第十四任總統四年以來,我國即已處於由民主進步黨組成的一致型政府在中央全面執政的局面,今年蔡英文和民進黨在總統選舉得票和立法院席次都再上層樓,國內權力更形鞏固。對外兩岸關係和國際關係,則由於中美貿易戰方興未艾和武漢肺炎全球疫情擴散導致中美交惡,更由於中華人民共和國戰狼外交和擴大對外宣傳惹議而在國際間處處樹敵,美國通過《臺灣友邦國際保護及加強倡議法》(Taiwan Allies International Protection and Enhancement Initiative Act)挺臺,形成了我國從非典型外交重返傳統外交舞臺的契機。蔡英文的第二個任期,可比李登輝就任第八任總統之初的政治形勢,外有一九八九年六四北京天安門事件後全球對中華人民共和國制裁而有利於臺灣開展務實外交的國際空間,內有一九九零年野百合學生運動後朝野對於李登輝領導臺灣寧靜革命的殷殷期待,李登輝在一九九零年六月召開了國是會議,決定展開修憲,而有一九九一年四月終止動員戡亂,第一屆國民大會完成第一次修憲。三十年後,第二次寧靜革命的憲法時刻再度降臨,蔡總統,您準備好了嗎?



到目前為止,中華民國在臺灣總共歷經了七次修憲,我們且回顧過去七次修憲較重要的改變與其遺留的未竟之業。



修憲文本削足適履

先談修憲文本形式。修憲文本,是繼承《動員戡亂時期臨時條款》的形式而來的《憲法增修條文》體例,是以獨立於《憲法》本文之外的法典形式,以特別法優於普通法的法律適用方法處理個別的增修條文和相對應的《憲法》本文的競合問題。《增修條文》和《臨時條款》都有時間和地域的限定效力,《臨時條款》最初只是為了解決國家緊急權的法源問題,後來內容就越來膨脹了,《增修條文》最初也只是聲稱為第二屆中央民意代表選舉賦予法源,卻成了涵蓋臺灣特別憲制所有需要的單一特別憲法典。把《憲法》本文一百七十五個條文的可能全面修正,都侷限在十二個條文,結果就是增修條文的超載,如第十條下竟有十二項,而這也使得《增修條文》的進一步修正和充實,必然會使現已存在的削足適履現象更加惡化,而有條文臃腫不堪和難以閱讀的情形。面對臺灣的國家發展需要,如果不能直接修改《憲法》本文,那就該放寬《增修條文》的架構到也同樣擁有相當於《憲法》本文一百七十五個條文的「中華民國憲法臺灣增修憲法」,形同全面凍結《憲法》本文。

第三屆國民大會在一九九九年曾經有過第五次修憲,有意以該屆國大代表延任來完成制定「臺灣基本法」,取代《憲法》和《增修條文》作為臺灣完整的憲法法典,惟因國代延任後喪失民主正當性,其後的修憲也根本不會獲得人民的支持,而在第五次修憲為司法院大法官宣告無效後,乃使「臺灣基本法」胎死腹中。

特殊國與國關係與國家正常化

《增修條文》的時間效力限於「國家統一前」,地域效力限於「自由地區」,即中華民國國家統治權所覆蓋的臺灣地區,並將中國大陸人民從一般國民的身分劃出。兩岸關係自此成為特殊的國與國關係。

這種預設終極統一的憲法秩序,是分裂國家如德意志聯邦共和國、大韓民國、朝鮮民主主義人民共和國等國憲法的特徵,但這些國家並未因此而限制修憲文本的選擇和憲政的完整建構,更未因為主張統一而導致國家人格的流失。我國國家人格的流失,是因為中華人民共和國獨佔了中國代表權並受到普遍承認,在這一情況下,我國的一中憲法架構,反而使我國走進了中華人民共和國設下的死亡陷阱,而根本無望成為正常國家。習近平的一國兩制臺灣方案,表明就是要消滅中華民國,我們與其坐以待斃,不如通過修憲,向全世界昭告臺灣不屬於中華人民共和國,海峽兩岸,一邊一國,若非一中一臺,至少也是兩個中國。我們仍可以保留與中國大陸的特殊關係,但現在的臺灣,不應長期處於國家統一前的過渡狀態,它需要一個針對臺灣長治久安而設計的正常憲政架構和一部完整的憲法法典。 

半總統制與權責相符

一九九四年第三次修憲,李登輝領導的中國國民黨黨中央和主流派決定符應民意,支持總統由臺灣人民直選,同時也刪除行政院長對於自身遭到總統免除職務的副署權力,李登輝一九九六年當選首屆民選總統後,即於年底召開國家發展會議,和民進黨合作修憲,當中針對總統民選後的中央政府體制與總統關係重新檢討,於一九九七年進行第四次修憲,確立引進法國第五共和的半總統制(總理總統制)。惟當時民進黨多數不認為有機會政黨輪替執政,因而堅持維護行政院最高行政機關的地位,反對設立國務會議作為總統直接領導政府的機制。然總統

原本即有國家安全大政方針決定權,行政院最高行政機關的地位早就不在,加以

總統民選後擁有的民主正當性和政治實質影響力,絕對凌駕於行政院和立法院,總統一旦再兼任執政黨主席,則國家最高權力必然集中於一身。對臺灣憲政體制的認識,乃必須從總統民選出發,臺灣憲政體制的設計,則應當要面對民選總統作為實際最高政治權力中心的事實,思考怎麼樣讓總統權責相符。但無論如何,讓總統與行政院的政策協商過程透明化和制度化,才是對行政權制衡監督與課責的最好方法。

國民主權和國會改造

《憲法》原有浸染蘇聯民主集中制憲法色彩的國民大會制度,作為國家最高政權機關,象徵國民主權的所在,代表人民統治國家。在臺灣,國民大會則進一步作為全體中國人民的象徵。三月學運的四大訴求之一為廢除國民大會,除了廢除中國的象徵,也在要求還權於民,將以選舉、罷免、創制、複決集體行使的國民主權由國大回歸人民。國民大會在二零零零年四月第六次修憲時改制為非常設的任務型國民大會,二零零五年六月第七次修憲由任務型國大完成廢除。此後關於修憲與變更領土,則都屬於人民保留事項,只能由臺灣人民集體決定。

國大廢除後,乃確認了立法院的國會地位,在此之前,國大以代議機關形式運作,本質與國會無異,卻以政權機關名義擁有太上國會地位。第一次修憲訂定了立法院立法委員全面改選的方式,同時創設出全國不分區政黨比例代表制,在第七次修憲時選舉制度改為區域與不分區席次並立共一百一十三席的單一選區兩票制,強化了政黨認同取向投票的效果,惟不分區席次僅有三十四席,尚有成長空間,也有主張採聯立制依政黨得票率分配席次者,而原住民族六席並非採行民族代表制,亦有違民族平等保護原則,在此之外,立法院相較於民主國家國會職權,缺乏聽證權和調查權,也有待補強。臺灣國會的完善,只差一里路了。

政府改造和考監獨立

第二次修憲針對考試院和監察院都做了些微的調整,但基本上並未改變考、監兩院的地位。考試與監察權的獨立乃有其必要,然是否需要維持院級的龐大規模和委員員額,從政府改造和行政效率的角度而言,乃大有可資商榷之處。現行的五權憲政架構,未來可藉由「三長兩短」方式過渡到三權分立,而將考監兩院先行立法縮減委員人數再經由修憲廢除而改制為獨立委員會。監察權應可加以強化其護民官(Tribune)之角色,在國家人權委員會成立以後,針對政府重大侵害人權的行政處分,可以賦予監察權以暫停行政處分執行的保全處分權,以免人民權益遭受不可回復的重大損害。

不合理地方制度造成國民分級

第四次修憲將省虛級化,使臺灣地方自治層級扁平化為縣市與鄉鎮市兩級制,進一步提升了行政效率,省政府則理應成為自治監督機關,並做為縣市政府與中央政府的合作治理平臺。臺灣地方制度於修憲後授權以《地方制度法》規定,第一級地方自治團體分為直轄市和縣市,直轄市為行政院會議成員,並受行政院依《地方財政收支劃分法》的財政特別保障,但馬英九總統任內竟一舉增設直轄市至六座,總人口數占全國七成,其餘三成人民分配縣市財政資源,且無代表參與行政院議事,其餘三成原省轄縣市人民的不平等對待。以臺灣幅員之有限,六個直轄市之設置嚴重吞噬地方有限資源配置,已無意義,故而宜從劃一直轄市與縣市制度為起點,重新檢討臺灣行政區劃與地方自治制度,而為了提高基層民主參與,地方議會增設政黨比例不分區議員,廣納人才投入草根民主建設,是民主深化的最佳策略。

基本國策新興人權,追求進步價值

第二次修憲開始,《增修條文》即多次針對基本國策與新興人權進行增訂,為女性、原住民族、身心障礙者、離島居民提供保障與照顧,更揭櫫多元文化主義政策,突破了大中國文化的牢籠,使臺灣本土各族群文化出現復振生機,各國移民文化能夠豐富臺灣文化色彩。儘管我國通過了《公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法》,未來還有其他國際人權公約可選擇批准而本國法化,但《憲法》仍可將已經普遍公認的社會權如勞動權、受教育權、環境權等入憲,而針對兩岸主權爭端,我們更建議可考慮將和平權入憲,藉以對比對岸以《反分裂國家法》恐嚇對我動用非和平手段。

但在追求新興人權的同時,我國公民參政權年限二十歲已經遠遠落後於世界各國普遍的十八歲,自也應當加以調整。但我們要指出,基本國策與進步人權價值與「國家統一」與否無關,因此而更加凸顯在《增修條文》框架內進行修正與增補的荒謬性。

憲政工程有些部分涉及修憲,必須要凝聚朝野政黨最大共識並獲得人民普遍支持,才有可能複決通過,不涉及修憲者,以民進黨在國會的優勢席次,立法改革可謂易如反掌,輕而易舉。前者需要蔡總統召集朝野政黨和社會賢達共議國是,後者則需要蔡總統支持國會多數黨民進黨立法院黨團主導成立修憲委員會進行整體性和包裹式的修法研議,無論如何,如果缺乏了總統的改革意志,一切的改革主張都很容易會消融在行政官僚的怠惰與不作為以及投機政客的敷衍中。這正是我們有所期待於蔡總統,並將對他有所提醒督促者。

●作者:曾建元/國立臺灣大學國家發展研究所法學博士、國立中央大學客家語文暨社會科學學系副教授、中國問題專家

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